I SA/Sz 551/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba Sędziowie Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marian Jaździński Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi "A" Jednostka Gospodarcza Zasobu w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o d d a l a skargę Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji WE nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r., Rozporządzenia Rady Europy (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej, art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty oraz art. 14 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. odmówił Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S., Jednostka Gospodarcza Zasobu w S. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu: 1).Jednolitej Płatności Obszarowej 2004 i nałożył sankcję w wysokości w wysokości [...] zł, która będzie potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości, 2). Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł potrącaną na zasadach określonych w pkt 1. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku, podczas kontroli krzyżowej okazało się, że część działek objętych wnioskiem znajduje się w bezumownym użytkowaniu innej osoby, która uzyskała potwierdzenie tego faktu od wnioskodawcy. Wnioskodawca w związku z tym złożył korektę wniosku wycofując działkę A o pow. 90,65 ha zajętą pod uprawę pszenicy oraz działkę B o pow. 29,80 ha zajętą pod uprawę słonecznika. Korekta ta nie została uwzględniona ze względu na treść art. 14 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia. W związku z zawyżeniem powierzchni działek organ ten odmówił przyznania płatności, stwierdzając, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną , a stwierdzoną w obu przypadkach wynosi 133,83 %. Jako podstawę odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji organ ten wskazał art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419 z 11 grudnia 2001 r. W odwołaniu od tej decyzji strona wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanych dopłat podniosła, że we wniosku uwzględniła te grunty, do których inne osoby nie posiadają umów cywilno-prawnych w postaci umowy dzierżawy, czy użyczenia. Wg odwołującej przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów winno nastąpić na rzecz właściciela nieruchomości poza przypadkami umownego przekazania tych gruntów. Wszelkie formy faktycznego posiadania gruntów Skarbu Państwa w sposób bezprawny zdaniem odwołującej nie mogą dodatkowo korzystać z pomocy prawa polskiego i prawa unijnego. Organ nie może honorować bezprawia odwołując się jedynie do ścisłego brzmienia przepisów bez uwzględnienia wykładni funkcjonalnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że odmowy płatności i naliczenia sankcji dokonano w oparciu o obowiązujące przepisy tj art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Z przepisu tego wynika, że po zawiadomieniu wnioskodawcy o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc, bądź o przeprowadzeniu kontroli na miejscu i ujawnieniu w czasie kontroli nieprawidłowości, uzupełnienia jak również zmiany wniosku nie są dozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. W przypadku wnioskowania o jednolitą płatność obszarową, jeżeli stwierdzona różnica pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki jest większa od 50% zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr2199/2003 nakładane są sankcje. Podobne regulacje zawarte w rozporządzeniu (WE) 2419/2001, zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 118/2004 dotyczą płatności uzupełniających. Odnosząc się do zarzutów strony co bezprawnego użytkowania gruntów przez inną osobę, a objętych pierwotnym wnioskiem organ ten wskazał na treść art. 2 ust. 1 ustawy z 8 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów, zgodnie, z którym płatności należą się faktycznemu użytkownikowi gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną wyżej decyzję skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła rażące naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego, art. 7 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ rozstrzygający powinien, czego nie uczynił zbadać sprawę w aspekcie naruszenia zasad współżycia społecznego. Organy nie uwzględniły statusu gruntów rolnych, których dotyczył wniosek skarżącej tj. tego, że nieruchomości te są własnością Skarbu Państwa, a dopłaty objęte tym wnioskiem miały wpłynąć do budżetu Państwa, a z drugiej strony tego, że o dopłaty wystąpił bezumowny użytkownik, który łamiąc prawo przez zajęcie nieruchomości Skarbu Państwa zmierza do uzyskania pomocy materialnej. Organ nie ustosunkował się zdaniem skarżącej do zarzutu sankcjonowania łamania porządku prawnego poprzez przyznanie dopłat bezumownym użytkownikom, czym naruszył art.11 k.p.a. Poprzez nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności doszło do wydania wg skarżącego decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna odmawiająca skarżącej dopłat do rolnictwa oraz nakładająca na skarżącą sankcje. Postępowanie dotyczące dopłat jest więc postępowaniem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. To, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przyznaje na wniosek producenta rolnego w drodze decyzji administracyjnej właściwy organ, wynika zresztą wyraźnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.). Podstawą wydania decyzji administracyjnych są normy materialnego prawa administracyjnego. Wskazany przez skarżącą w skardze przepis art. 5 kodeksu cywilnego zawarty jest w części ogólnej tego kodeksu. Kodeks cywilny co wyraźnie wynika z jego art.1 reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Klauzula generalna zawarta w art. 5 kodeksu cywilnego służąca łagodzeniu rygoryzmu prawnego przepisów prawnych i dostosowaniu ich do potrzeb życia dotyczy więc stosunków cywilnoprawnych. W postępowaniu administracyjnym nie ma zatem podstaw prawnych do stosowania zasad prawa przyjętych w prawie cywilnym. Stanowisko to jest ugruntowane zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie (vide wyrok NSA z 22.09.1983 SA/Wr 367/83 ONSA 1983/2/75, B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH BECK Warszawa 2002 s.40 i n.). Ze względu na bezwzględny charakter norm prawa administracyjnego kryterium zgodności z zasadami współżycia społecznego organ ma obowiązek uwzględnić w razie, gdy tak stanowi przepis prawa materialnego. Zarzut zawarty w skardze naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego nie jest więc trafny. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma też w tym przypadku znaczenia zarzut sankcjonowania przez organ przyznania dopłat osobom, które użytkują grunty bez prawnie skutecznej umowy. Przedmiotem skargi nie jest bowiem decyzja przyznająca dopłaty takiej osobie, a decyzja odmawiająca skarżącej przyznania dopłat. Organy wbrew zatem zarzutom skargi nie naruszyły przepisu art. 11 k.p.a. nie wyjaśniając w tym postępowaniu, czy istnieją podstawy do przyznania, czy odmowy przyznania dopłat bezumownemu użytkownikowi gruntów objętych pierwotnym wnioskiem skarżącej. Te okoliczności powinny być bowiem przedmiotem badania w postępowaniu z wniosku tej osoby. Niezależnie od tego wskazać należy, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich w art. 2 ust. 1 określa osoby, którym przysługują płatności bezpośrednie. Zgodnie z tym przepisem osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jak wynika z tego przepisu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują: 1).posiadaczowi gospodarstwa, 2) na będące w posiadaniu tej osoby grunty, 3). grunty te przy tym muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Ustawa ta nie zawiera definicji posiadania. Należy więc posłużyć się definicją tego pojęcia zawartą w kodeksie cywilnym. Posiadaczem rzeczy zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel( posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest więc stanem faktycznym. Dla oceny, czy mamy do czynienia z posiadaniem nie ma znaczenia, czy stan ten jest zgodny z prawem (vide Komentarz do kodeksu cywilnego Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe S.Rudnicki Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006 s. 504). W sprawie tej nie jest sporne, że grunty pominięte przez skarżącą w skorygowanym wniosku nie były przez skarżącą użytkowane, znajdowały się bowiem w bezumownym użytkowaniu innej osoby. Wobec tego skarżąca nie była posiadaczem tych gruntów w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżąca nie kwestionowała również tego, że skorygowała wniosek o dopłaty już po zawiadomieniu jej o nieprawidłowościach przez organ, jak i tego że różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem objętym pierwotnym wnioskiem, a ustalonym obszarem jest większa niż 50 %. W takiej sytuacji korekta wniosku ze względu na treść art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11) nie wywiera skutku. Wycofanie nie jest bowiem dozwolone w odniesieniu do tych części, które są objęte nieprawidłowościami, a to z kolei skutkuje stosownie do art. 32 ust. 2 tego rozporządzenia wobec różnicy obszaru zadeklarowanego i ustalonego wynoszącej więcej niż 50 % odmowę przyznania pomocy i jednocześnie nałożeniem sankcji określonej w tym przepisie. Podobne uregulowania w zakresie odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji zawarte zostały w art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe ...( Dz.U.UE L..03.328.21). Nie można wobec powyższego uznać, by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Z tych też względów skargę jako niezasadną należało na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalić.