I SA/Sz 555/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2024 r. nr 9016-2024-257/M-8110 w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biura Powiatowego z dnia 17 maja 2024 r. nr BP313.8110.1344.2024.IW.RDM; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2024 r., nr 9016-2024-257/M-8110, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z 17 maja 2024 r. nr BP313.8110.1344.2024.IW.RDM, odmawiającej M. G. (dalej: "strona", "skarżący") udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Decyzja Dyrektora ARiMR została wydana na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2024 poz. 572; dalej: "k.p.a."), w związku z § 13zze ust. 1-5, ust. 8, ust. 10-14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U.2015.187 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), w następującym stanie sprawy. W dniu 15 marca 2024 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika – S. B., złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Do wniosku strona załączyła: protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2023 z 7 grudnia 2023 r. (dalej: "protokół"), informację o uprawach i szkodach w wyniku suszy z 29 listopada 2023 r. oraz polisę ubezpieczenia nr [...] Pismem z 23 kwietnia 2024 r. Kierownik ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień co do nieprawidłowości stwierdzonych w protokole stanowiącym załącznik do wniosku (ustalono, że protokół zawiera imię i nazwisko oraz numer PESEL pełnomocnika a nie dane producenta). Pismem z 28 kwietnia 2024 r. strona złożyła wyjaśnienia, wskazując, że protokół jest prawidłowy – zawiera m.in. prawidłowy nr EP beneficjenta i jego adres. Natomiast dane pełnomocnika podane w protokole są zaczytywane automatycznie przez aplikację suszową i są to pola nieedytowalne. Pełnomocnik posługuje się swoi podpisem kwalifikowanym oraz aplikacją mObywatel i dlatego jego dane są używane jako dane osoby składającej wniosek, będącej pełnomocnikiem a nie beneficjentem. Decyzją z 17 maja 2024 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję w sprawie odmowy udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Organ I instancji wskazał, że dołączony do wniosku protokół zawiera imię i nazwisko, nr PESEL, oraz podpis osoby trzeciej i tym samym nie spełnia warunków rozporządzenia, którego przepisy jednoznacznie wskazują, że jedynie producent rolny, a nie inna osoba może wystąpić o szacowanie szkód. Pismem z 2 czerwca 2024 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy odwołał się do przepisów § 13zze ust. 1 i 7 oraz § 13zzd ust. 9-12 rozporządzenia i stwierdził, że przepisy te jednoznacznie wskazują, iż jedynie producent rolny, a nie inna osoba, może wystąpić o oszacowanie szkód w swoim gospodarstwie. Organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko strony, że protokół z szacowania szkód jest poprawny, ponieważ widnieje na nim numer jej gospodarstwa. Wskazał, że pierwotne postanowienia zawarte m.in. w § 13x ust. 10 rozporządzenia (obowiązujące do maja 2021 r.) przewidywały, iż wniosek o szacowanie szkód powstałych w wyniku suszy będzie mógł opatrzyć podpisem zaufanym producent rolny albo jego pełnomocnik, przy czym w przypadku, gdy wniosek podpisał pełnomocnik, do wniosku należało dołączyć pełnomocnictwo. Przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2021 r. zmieniającymi przepisy w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2021.926; dalej: "rozporządzenie nowelizujące"), zmieniono przepisy pozwalające na składanie wniosków o szacowanie szkód przez pełnomocników. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik ARiMR prawidłowo odmówił stronie udzielenia wnioskowanej pomocy, albowiem protokół/wniosek szacowania szkód, o którym mowa w § 13zzd ust. 6 rozporządzenia, winien być opatrzony podpisem zaufanym producenta rolnego a nie pełnomocnika jak w niniejszej sprawie. Pismem z 26 lipca 2024 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu odwoławczego, w której wniósł o: uchylenie decyzji organów obu instancji w całości; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, wraz z obowiązkiem uwzględnienia stanowiska prawnego i wskazań Sądu; wydanie według przepisanych norm stosownego postanowienia o kosztach sądowych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. Art. 32 k.p.a. – poprzez wyłączenie zastosowania w niniejszej sprawie wynikającego wprost z ww. przepisu rangi ustawowej prawa strony postępowania do prowadzenia czynności w postępowaniu za pośrednictwem ustanowionego przez nią pełnomocnika. 2. Art. 6, art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. – poprzez oparcie uzasadnienia decyzji w zakresie wskazanym w pkt. 1 i mającym bezpośredni wpływ na wynik postępowania na nieważnej podstawie prawnej, w postaci przepisu § 13x ust. 10 rozporządzenia w jego brzmieniu ustalonym na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia nowelizującego, będącego przepisem prawa stanowionego rażąco niezgodnym z art. 32 k.p.a., jak również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący uszczegółowił stawiane zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie. Skarżący zaakcentował okoliczność, że narzędzia informatyczne przygotowane przez administrację publiczną, z których skorzystanie stanowiło jedyną dostępną metodę złożenia wniosku o przedmiotowe wsparcie, nie pozwalają stronie postępowania na działanie za pośrednictwem pełnomocnika, co oznacza, iż z przyczyn technicznych de facto wyłączone zostało ustawowe uprawnienia strony. Pismem procesowym z 30 sierpnia 2024 r. organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na skargę. W piśmie tym organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a na skutek takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji narusza prawo. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy przepisów rozporządzenia ARiMR na podstawie którego uznano, że Skarżący nie może złożyć wniosku o udzielenie pomocy finansowej przez pełnomocnika, przy czym niemożność spełnienia warunków formalnych wniosku wynikała ze sposobu działania aplikacji suszowej. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że Skarżący nie mógł złożyć wniosku przez pełnomocnika. Przypomnieć należy, że stosownie do § 13zze ust. 1 rozporządzenia ARiMR , w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r.: a) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły te szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, lub b) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pomocą publicznej aplikacji i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok wystąpienia suszy. Stosownie do § 13zze ust. 7 rozporządzenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 5, dołącza się: 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera: a) informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2023 r. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, b) potwierdzenie wystąpienia szkód, o których mowa w lit. a, przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce ich wystąpienia, a w przypadku gdy gospodarstwo rolne jest położone na obszarze co najmniej dwóch województw, w których wystąpiły te szkody, przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia największej części tego gospodarstwa - przez sporządzenie na tym protokole adnotacji o potwierdzeniu wystąpienia tych szkód, lub 2) uwierzytelniony przez producenta rolnego wydruk protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 13zzd ust. 5, albo kalkulacji oszacowania szkód, o której mowa w § 13zzd ust. 7, które zawierają informację o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2023 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich; 3) kopię polisy ubezpieczeniowej potwierdzającej zawarcie umowy ubezpieczenia upraw rolnych. Zgodnie z § 13zzd ust. 10 rozporządzenia ARMiR wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny składa za pomocą publicznej aplikacji po złożeniu wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym wystąpiła susza, do dnia 17 listopada roku wystąpienia suszy. Natomiast stosownie do § 13zzd ust. 11 rozporządzenia wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, zawiera: 1) imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego; 2) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego; 3) adres poczty elektronicznej producenta rolnego; 4) informacje o powierzchni upraw rolnych zgodnej z wnioskiem o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym jest składany ten wniosek; 5) informację o procentowej wysokości szkód spowodowanych wystąpieniem suszy w poszczególnych uprawach; 6) informacje o liczbie zwierząt utrzymywanych w gospodarstwie rolnym, a w przypadku gdy dany gatunek zwierząt jest objęty przepisami ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - zgodnej z liczbą zwierząt zgłoszonych do komputerowej bazy danych prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 7) informacje o kosztach poniesionych z tytułu niezebrania plonów w wyniku powstania szkód spowodowanych wystąpieniem suszy w produkcji zwierzęcej, w wysokości nieprzekraczającej wysokości szkód spowodowanych przez suszę w uprawach producenta rolnego na paszę dla bydła, świń, owiec lub kóz, wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, i wartości produkcji zwierzęcej. Wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym (§ 13zzd ust.12). W tym miejscu należy wskazać na art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Zaś zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei art. 33 k.p.a. stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Przenosząc powyższe przepisy ustawy na stan faktyczny kontrolowanej sprawy należy wskazać, że nie można z nich wywieść zakazu działania przez pełnomocnika przy składaniu przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Z akt administracyjnych postępowania wynika bowiem, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy, do którego załączył m.in. protokół z szacowania, który zawierał imię i nazwisko oraz numer PESEL pełnomocnika a nie dane Skarżącego. W ocenie Skarżącego protokół był prawidłowy – zawierał m.in. prawidłowy nr EP beneficjenta i adres. Natomiast dane pełnomocnika podane w protokole zostały sczytane automatycznie przez aplikację suszową i pozostawały polami nieedytowalnymi. Zdaniem Skarżącego pełnomocnik posługiwał się swoim podpisem kwalifikowanym oraz aplikacją mObywatel i dlatego jego dane były używane jako dane osoby składającej wniosek, będącej pełnomocnikiem a nie beneficjentem. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że pomoc producentowi rolnemu nie została udzielona ze względu na fakt, iż dołączony do wniosku protokół wystawiony był nie na Stronę a na pełnomocnika, więc nie spełniał wymogów rozporządzenia ARMiR, co skutkowało brakiem podstaw do przyznania pomocy finansowej. Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik Skarżącego wprost wskazał, na wadliwość aplikacji, za której pośrednictwem składany był wniosek, polegającej na braku możliwości zmiany danych na dane pełnomocnika. Wskazał, że nie istniała inna fizyczna możliwość jego wypełnienia. Pomimo wskazanych powyżej okoliczności, a związanych z wadliwym działaniem aplikacji suszowej, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Skarżącego wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej na podstawie § 13zzd ust. 9 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego przepisy rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że jedynie producent rolny a nie inna osoba może wystąpić o przyznanie pomocy w swoim gospodarstwie. Zdaniem organu odwoławczego wniosek/protokół powinien być opatrzony podpisem producenta rolnego a nie pełnomocnika. Lektura treści decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że wg organu przepis § 13zzd ust. 9 rozporządzenia pozwalał na uznanie, iż wniosek nie może zostać złożony przez pełnomocnika. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż pierwotne postanowienia zawarte m.in. w §13x ust. 10 rozporządzenia ARMiR (obowiązującego do maja 2021 r.) przewidywały możliwość złożenia wniosku również przez pełnomocnika, lecz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 maja 2021 r. zmieniono przepisy i obecnie takiej możliwości nie ma, w ocenie Sądu taka argumentacja jest niewystarczająca. Zwłaszcza, że organ również nie odpowiedział na podniesione przez Stronę w odwołaniu argumenty odnośnie technicznych problemów ze strony aplikacji suszowej. W ocenie Sądu niezasadnie więc decyzje obu instancji oparto na § 13zzd ust. 9 rozporządzenia. Stawiany przez normodawcę wymóg opatrzenia wniosku o oszacowanie szkód przez producenta rolnego podpisem zaufanym, nie daje podstaw do interpretacji przepisu rozporządzenia - jako aktu niższego rzędu - w sposób wykluczający zastosowanie przepisów ustawy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 32 i art. 33 k.p.a. Należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie charakter czynności nie wymagał osobistego działania strony, a pełnomocnictwo było udzielone na piśmie, zatem spełnione zostały warunki wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podobnie wskazuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2024 r., I GSK 934/23, który stwierdza, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pomocy, o jakiej mowa w § 13zs ust. 1 rozporządzenia jest złożenie wniosku. NSA wyraźnie podkreślił że powołany przepis rozporządzenia ARIMR nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 32 i art. 33 k.p.a. Analogiczna sytuacja zachodzi w badanej sprawie. Rację zatem należy przyznać Skarżącemu, bowiem prawodawca nie mógł skutecznie wyłączyć określonego w ustawie (k.p.a.) uprawnienia strony postępowania administracyjnego do działania przez pełnomocnika, szczegółowym przepisem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów. Zasadny jest również zarzut, iż nie istnieje też w tym zakresie delegacja w ustawie dla właściwego ministra lub Rady Ministrów. W tym miejscu należy przywołać również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK w którym wskazano, iż problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (por. wyrok TK z: 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97). W orzeczeniach tych Trybunał wskazywał, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. m.in. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15). Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznaje, że przepis § 13x ust. 10 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podstawowej. Zdaniem sądu strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania aplikacji suszowej. Strona działała w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie może ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbania organów lub wadliwości działania aplikacji publicznej. Tym bardziej, że to na organach spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą określoną w art. 8 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zatem znając wskazywane przez skarżącego w odwołaniu przyczyny takiego a nie innego złożenia przez niego wniosku powinien był, o ile nie zgodził się z podnoszonymi przez stronę okolicznościami, bądź sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję celem wyjaśnienia tej okoliczności przez organ I instancji. W takiej sytuacji brak wyjaśnienia podnoszonych przez stronę w odwołaniu okoliczności związanych z niemożliwością wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z występującym stanem faktycznym należy uznać za naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy nie miał bowiem podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Prawidłowe bowiem postępowanie organu drugiej instancji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż w sprawie nie została wyjaśniona najistotniejsza kwestia będąca podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia tj.: dlaczego zdaniem organu odwoławczego nie dano możliwości działania skarżącemu przez pełnomocnika. Ponownie rozpoznając sprawę organy będąc, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, uwzględnią stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis § 13zzd ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma zastosowania i wydadzą stosowne rozstrzygnięcia. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Jednocześnie na podstawie art. 135 P.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwiania sprawy oraz podyktowane ekonomiką procesową, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).