I SA/Sz 564/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatu nr [...] z dnia [...] 2. z a s ą d z a od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE),nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999, w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacyjnej i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatu odmówił T.M. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu: 1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2004 (kod EFOiGR: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) i nakładam karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. 2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa - inne - 2004 (kod EFOiGR: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) i nakładam karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu podano, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] odmawia się przyznania płatności na rok 2004 ze względu na: niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Ponadto wymierzono karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł. Jeśli chodzi o Jednolitą Płatność Obszarową – 2004r. – to powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów - [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli - [...] ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie - [...] ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu – 3.146,39 %. Wysokość sankcji pieniężnych w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych - [...] zł. Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 32 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r.ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne rośliny – 2004 to powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli - [...] ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie - [...] ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej/na miejscu - 3146,39 %. Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych - [...] zł. Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 32 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. W odwołaniu od tej decyzji T. M. zarzucił, że kontrola gospodarstwa rolnego w dniu [...] została przeprowadzona nierzetelnie. W tym dniu około godz. 9.00 został powiadomiony telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która miała rozpocząć się o godz. 15.00 w miejscu jego zamieszkania tj. w [...]. Ponieważ do godz.16,00 Komisja nie pojawiła się, odwołujący się pojechał na swoje działki rolne w W. /2 miejsca/, w D., M. i W. Nigdzie nie zastał Komisji, a od żony dowiedział się później, że członkowie Komisji przybyli do domu kiedy on pojechał na działki położone w czterech różnych miejscowościach w odległości od 5 do 10 km od siebie. Według Komisji, w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy stwierdzono szereg nieprawidłowości np. - w M. na dwóch działkach (B i C) stwierdzono łąki i pastwiska, a na działce A (położonej obok w jednym kompleksie) stwierdzono odłóg. Pomiaru tej działki nie dokonano i w protokóle stwierdzono powierzchnię [...] ha. - w D. na działkach D BT stwierdzono powierzchni, zero ha, pomimo że do działek tych komisja nie dojechała - w W. na działce E stwierdzono ugór o powierzchni [...] ha. Jest to trwała łąka i pastwisko o powierzchni [...] ha (zgodnie z pomiarem i wypisem z ewidencji gruntów). Na działce tej znajduje się również las o powierzchni [...] ha, który wyłączył z wniosku o dopłaty. - w W. na działce F o powierzchni [...] ha stwierdzono ugór o powierzchni [...] ha, pomimo ze jest to trwałe pastwisko. - w W. na działkach od G do BR oraz BU o łącznej powierzchni [...] ha stwierdzono powierzchnię [...] ha. Wszystkie te działki (ponad 50) zostały udokumentowane sześcioma fotografiami, które rzekomo dokumentują porośnięcie wszystkich działek, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Komisja przeprowadziła kontrolę gospodarstwa w godz. 16.00 – 18.00 , tj. o zmroku, z czego 40 min. spędziła w samochodzie pod domem. W związku z tym ustalenia zawarte w protokole z kontroli nie odzwierciedlają stanu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że wobec zarzutów podnoszonych w odwołaniu, przeprowadzona została ponowna kontrola gospodarstwa T. M. w dniu [...]. W wyniku tych czynności stwierdzono, że: - sposób użytkowania działek rolnych "E"; "F" i "BS" nie kwalifikuje się do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej; zgodnie z procedurami kontroli obszarowych i ONW, w takim przypadku nie jest wymagany pomiar powierzchni działki, została wykonana dodatkowa dokumentacja fotograficzna; - działki "A"; "E" oraz "G" do "BR" w całości nie były użytkowane rolniczo na dzień 30.06.2003 r., zgodnie z procedurami kontroli nie należy wykonywać pomiaru powierzchni działki rolnej jeżeli nie ma wątpliwości co do właściwej identyfikacji kontrolowanej powierzchni, sporządzono dodatkowo dokumentację fotograficzną. Działek "D" i BT" nie skontrolowano ponieważ są to działki ogrodzone z zabudowaniami, stwierdzono obecność psów za ogrodzeniem, sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Odwołujący się ponownie nie uczestniczył w kontroli gospodarstwa, kontrolujący kilkakrotnie próbowali skontaktować się telefonicznie w celu powiadomienia o kontroli. Odwołujący został poinformowany o tym, że sprawę skierowano do ponownej kontroli terenowej, w dniu 20 maja 2005 r. doręczone zostało pismo informujące o zwłoce w załatwieniu odwołania w związku z ponowną kontrolą gospodarstwa. Biuro kontroli na miejscu udostępniło dokumentację fotograficzną działek rolnych, którą dołączono do akt sprawy. Barwne zdjęcia dokumentują stan istniejący gruntów w dniu kontroli. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] potwierdziła, że decyzję I instancji wydano w oparciu o rzetelną kontrolą, ustalenia zawarte w protokole z kontroli odzwierciedlają stan faktyczny gospodarstwa. Obecnie kontrola potwierdziła, że na działkach o identyfikatorach od "G do BR" oraz "BU" zostały usunięte zadrzewienia. T. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ze względu na ich wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha dotyczył łąk i pastwisk. Zgodnie z definicjami encyklopedycznymi: 1/ "pastwiska - to teren pokryty zwartą okrywą roślinną, złożoną z traw, wieloletnich roślin motylkowych i różnych ziół, użytkowany 130-180 dni okresu wegetacyjnego, głównie do wypasu zwierząt gospodarskich. Utworzona przez roślinność pastwiskową darń umożliwia wieloletnie użytkowanie runii, odrastającej po każdorazowym wypasie i po kresie zimy" 2/ łąka, to to samo co pastwiska, z tą różnicą, że łąki są wykaszane, a nie wypasane. Zdaniem skarżącego zgłoszone do dopłat grunty rolne, użytkował zgodnie z definicją encyklopedyczną i ekstensywną praktyką rolniczą. Kontrola gospodarstwa odbyła się w dniu [...], więc po zakończeniu okresu wegetacyjnego. Zgodnie natomiast z informacjami przekazywanymi przez środki masowego przekazu, kontrola taka powinna być przeprowadzona do dnia 15 wrzenia 2004r. tj. w okresie kiedy trwa okres wegetacyjny. Płatności bezpośrednich i płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania odmówiono, ponieważ na części działek rolnych rosły drzewa podlegające ochronie, a na ich wycinkę skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy w dniu [...]. Jednakże zgodnie z art. 2 ust.12 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. Nr 121, poz. 1266 z 2004r./ do gruntów rolnych zalicza się grunty, pod zadrzewieniami i zakrzaczeniami. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 10 kpa przez uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym, art. 39 i art. 40 kpa – gdyż z uwagi na brak pisemnego powiadomienia o terminie wizji lokalnych został pozbawiony możliwości uczestniczenia w oględzinach. Skarżący podniósł także, że w wydanych decyzjach nie podano miejsca publikacji aktów prawnych przytoczonych w decyzjach organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, stwierdzając, że decyzję odmawiającą przyznania płatności wydano ze względu na brak dobrej kultury rolnej w stosunku do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. Zgodnie bowiem z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /Dz.U. Nr 6, poz. 40/ osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w kwestii kontroli gospodarstwa odbytej w dniu [...] organ odwoławczy stwierdził, że brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących terminu przeprowadzenia kontroli gospodarstwa. Odnośnie gruntów rolnych pod zadrzewieniem i zakrzewieniem podkreślono, że grunty takie nie mogły być deklarowane do uzyskania płatności obszarowych ONW ponieważ zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy dopłaty dotyczą gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Jeśli chodzi zarzuty skarżącego, że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w kontroli gospodarstwa wyjaśniono, że art. 17 pkt 1 Rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001 stanowi, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony, powiadomienie takie poza uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. Skarżący był poinformowany o terminie kontroli, ponieważ kontrola obejmowała sprawdzenie spełnienia wymogów ONW, miał obligatoryjny obowiązek w niej uczestniczyć lub upoważnić do uczestnictwa inną osobę lub pełnomocnika. Art. 17 pkt 3 cyt. Rozporządzenia stwierdził, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu, stosowny wiosek lub wnioski o pomoc są odrzucane. Nie trafne są również zarzuty, że w wydanych decyzjach nie podano miejsca publikacji aktów prawych wymienionych w decyzjach. Dzienniki Urzędowe UE są ogólnie dostępne, ponadto biuro powiatowe dysponowało wszystkimi aktami prawnymi, które wymieniono w decyzjach organu. Ponadto skarżący we wniosku przyznanie płatności własnoręcznym podpisem poświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności /a także skutki składania fałszywych zeznań /art. 297 § 1 kk/ oraz zobowiązywał się do utrzymywania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku w dobrej kulturze rolnej, przez zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zdaniem organu, nie doszło również w przedmiotowej sprawie do naruszenia art.7 i art. 9 Kpa. Skarżący nie miał podstaw do wystąpienia o płatności obszarowe i ONW do gruntów o powierzchni [...] ha, które stanowiły odłogi, co stwierdziła na miejscu komisja i w rezultacie należy uznać, że wniosek został złożony celem wyłudzenia dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy do nich przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art.7 Kpa. W przepisie tym ustawodawca nałożył na organy administracji państwowej m.in. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z mocy art. 77 § 1 Kpa wymienione organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z ustanowionej w art. 10 § 1 Kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy zaznaczyć, że art. 10 § 3 Kpa nakłada na organ administracji państwowej obowiązek utrwalania w aktach sprawy, w formie adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady określonego czynnego udziału strony w postępowaniu. Z kolei z treści przepisu art. 107 § 3 Kpa wynika, że w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej organy I i II instancji nie wypełniły w swoim działaniu dyspozycji zawartych we wskazanych wyżej przepisach prawa. Z decyzji organu I instancji, w którym pominięto "uzasadnienie faktyczne" nie można zorientować się co w zasadzie było przyczyną odmowy przyznania płatności bezpośrednich do działek zadeklarowanych we wniosku. Jak wynika z przedłożonych akt, skarżący dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji zapoznał się z protokołem kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie. Organ II instancji, po wniesieniu odwołania stwierdził wprawdzie, że zachodzi konieczność ponownej kontroli, ale w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie ustosunkowano się jednoznacznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu i jak również pominięto ocenę okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienia decyzji nie może na pewno zastąpić dokumentacja fotograficzna działek, załączona do akt sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/ każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie /art. 138 Kpa/. Należy przypomnieć, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona przez Sąd tylko w przypadku gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W aktach sprawy nie ma również żadnej adnotacji, że skarżący był powiadomiony o możliwości zapoznania się z wynikami kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie, na podstawie których organy I i II instancji wydały następnie swoje decyzje. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do wniosku, że omawiane decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane wadliwości nie uzasadniały jednak w ocenie Sądu stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji tak jak domagał się tego skarżący, ale ich uchylenie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Na podstawie art. 152 i art. 200 cyt. ustawy wydano rozstrzygnięcie w kwestiach wykonalności zaskarżonej decyzji oraz kosztów postępowania.