I SA/Sz 567/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Łukasz Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu z dnia [...] r. nr [...] przyznającą Z. K. płatności na rok 2011 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł, w tym środki unijne w wysokości [...] zł, środki krajowe w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, i jednocześnie odmawiającą Z. K. uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych jak i specjalnej płatności obszarowej (ST) do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, nakładając dodatkowo odpowiednio sankcje w wysokości [...] zł oraz w wysokości [...] zł. Ww. decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach" oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 17 maja 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2011 rok, w którym do płatności zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki A1 i A2 o powierzchni [...] ha z zadeklarowaną odpowiednio grupą upraw dotyczącą płatności UPO i ST do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Dalej organ wskazał, że w dniu 19 września 2011 r. (po uprzedniej wizytacji w terenie, która miała miejsce w dniu 17 lica 2011 r., podczas której wykonano fotografie kontrolowanych obszarów) przeprowadzono kontrolę gospodarstwa Wnioskodawcy metodą foto. Kontroli powierzchni użytkowanej rolniczo poddano działki zadeklarowane do płatności. Wyniki kontroli w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych na poszczególnych działkach ewidencyjnych organ przedstawił w formie tabeli, w której ujęto oznaczenie działek rolnych (wskazanych we wniosku), realizowany wariant, powierzchnię działki rolnej we wniosku (w hektarach), powierzchnię stwierdzoną podczas kontroli oraz kod nieprawidłowości. Organ dodał, że na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport o nr dok. [...], do którego załączono szkice z pomiaru poszczególnych działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu, dokumentację fotograficzną oraz potwierdzenie nadania przesyłki poleconej z raportem na adres producenta wskazany we wniosku o wpis do ewidencji9 producentów. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał ww. decyzję wskazując na okoliczności, z powodu których płatność JPO przyznana została w wysokości mniejszej w stosunku do powierzchni zadeklarowanej przez Wnioskodawcę ([...] ha), a także na ustalenia przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli na miejscu powodujące odmowę przyznania płatności UPO i ST. Z. K. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i wniósł odwołanie, żądając przyznania płatności bez pomniejszeń. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszeń prawa, uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ten wskazał, że zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia miał fakt zgłoszenia przez wnioskodawcę użytkowanych rolniczo działek rolnych do przyznania płatności JPO po terminie ustawowym, który w roku 2011 upływał z dniem 16 maja (bowiem 15 maja 2011 r. przypadał na niedzielę), wniosek zaś producent złożył w dniu 17 maja 2011 r. i w związku z tym, zgodnie z art. 23 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 122 /2009 przekroczenie terminu do złożenia wniosku o jeden dzień spowodowało zmniejszenie płatności JPO o kwotę [...] zł, a nadto stwierdzono, że producent nie zadeklarował we wniosku wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu (dotyczy działki A – powierzchnia zadeklarowana wynosiła [...] ha, zaś stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu metodą Foto - [...] ha, co skutkowało różnicą w wysokości [...] ha, a tym samym procent powierzchni niezgłoszonej wynosił 11 %), co spowodowało zmniejszenie płatności JPO o kwotę [...]zł, stosownie do art. 55 ust.1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Nadto, organ wyjaśnił odmowę płatności UPO i ST wskazując na ustalenia kontroli na miejscu co do działek A1 i A2, na których zamiast rośliny zadeklarowanej (rośliny strączkowej) stwierdzono ugór, do którego płatność nie przysługuje, na co przytoczył obowiązujące przepisy ustawy o płatnościach oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Następnie, organ odwoławczy wskazał, że Z. K. składając wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz podpisał (zawarte w formularzu wniosku) zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw". Zatem, jego obowiązkiem było podanie w sposób prawidłowy, tj. zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie, wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności. W dalszej części decyzji organ przytoczył treść art. 34 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a następnie wskazał, że kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została zgodnie z art. 33 oraz art. 35 ust.1a tego rozporządzenia Komisji (WE), zgodnie z którym przeprowadzane kontrole opierają się na fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i zmierzenia ich powierzchni. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że każda kontrola w terenie jest weryfikowana pod względem formalnej jakości wykonanych pomiarów oraz oceny stwierdzonej uprawy. Organ podkreślił, że producent otrzymał protokół z kontroli, który został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów. Nadto wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości wynikają z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 17 lipca 2011 r. oraz szkiców pomiaru działek rolnych załączonych do raportu z kontroli. Następnie organ odwoławczy przytoczył § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie gatunków roślin, do uprawy których może zostać przyznana specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (Dz. U. Nr 39, poz. 213), wskazując przy tym, że warunkiem niezbędnym do uzyskania tej płatności jest uprawa tych roślin w plonie głównym. Organ wyjaśnił również termin "plonu głównego" (należy rozumieć występowanie określonej rośliny na gruncie przez większą część okresu wegetacyjnego zakończone zbiorem podstawowych części użytkowych roślin uprawnych, będące podstawowym, zamierzonym wynikiem działań uprawowych). Wskazał także, że na zadeklarowanych działkach rolnych A1 i A2 w dniu 17 lipca 2011 r., tj. w trakcie okresu wegetacyjnego, w którym uprawiane w plonie głównym rośliny winny się znajdować, została przeprowadzona wizytacja, podczas której stwierdzono ugór, co stanowi - zdaniem organu - niepodważalny dowód potwierdzający, że na zadeklarowanych działkach A1 i A2 nie było w dniu kontroli (19.09.2011 r.) plonu głównego. Organ odwoławczy nie stwierdził żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej. Wskazał nadto, że wnioskodawca miał możliwość zgłoszenia zastrzeżeń na piśmie w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu z kontroli co do jakości wyników z kontroli, czego nie uczynił przed wydaniem decyzji organu I instancji. Swoje zastrzeżenia strona złożyła dopiero w odwołaniu od tej decyzji wskazując na okoliczność wykonania siewu łubinu, jako plonu głównego, który w późniejszym czasie został przeznaczony na przeoranie w celu wzbogacenia gleby. Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że analiza raportu z czynności kontrolnych dokonana przez organ II instancji wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz sporządzony na tę okoliczność raport zostały sporządzone zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawierają błędów formalnych, świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli na przedmiotowych działkach rolnych. Organ zauważył także, że rozstrzygnięcie organu niższej instancji zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, organ wziął pod uwagę całokształt dowodów zebranych w sprawie, a kierując się zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów wydał decyzję. Uzasadnienie decyzji zostało skonstruowane w taki sposób, że nie budzi żadnych wątpliwości, co do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji do oceny wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Wobec powyższego, organ ten po rozpatrzeniu odwołania, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Z. K. w piśmie z dnia [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, zarzucając jej, że jest krzywdząca i niesprawiedliwa, ponieważ poniósł koszty wysiewu łubinu wraz z przygotowaniem ziemi do uprawy (zakup materiału siewnego, bronowanie, wysiew i zaoranie w fazie kwitnienia). Dalej wskazał, że w fazie kwitnienia, łubin przyorał, żeby jak najwięcej wzbogacić ziemię, tym bardziej, że ziemia była ugorowana. Skarżący podniósł, że prawo nie zabrania przyorania plonu głównego i nie zmusza do zbierania plonu głównego jak by to był główny warunek płatności. Nadto, skarżący podniósł zarzut co do przesuwania granic działek ewidencyjnych, wskazując przy tym, że zakupił działki w dobrej wierze i zakupiona powierzchnia jest rzeczywista, ponieważ nie ma wpływu na Starostwo Powiatowe, które dostarczyło wykaz zmian ewidencji gruntów zmniejszający ich powierzchnię, który załączono do skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zgodził się z zarzutami skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podkreślił przy tym, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt przeprowadzenia wizytacji terenowej w gospodarstwie skarżącego w dniu 17 lipca 2011 r., podczas której weryfikacji podlegała zgodność zadeklarowanej we wniosku upraw ze stwierdzoną w terenie rośliną uprawną, co zostało opisane w raporcie z czynności kontrolnych oraz załączonej doń dokumentacji fotograficznej z dnia 17 lipca 2011 r. oraz szkiców pomiaru działek rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja podlegająca kontroli sądowej nie narusza przepisów prawa. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Konsekwencją sprawowanej przez sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 P.p.s.a.) i to w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania. Tak pojmowanego naruszenia przepisów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził. W wyniku przeprowadzonej w dniach 19 września 2011 r. kontroli na miejscu, która miała miejsce po uprzedniej wizytacji w terenie w dniu 17 lipca 2011 r., podczas której sfotografowano kontrolowane działki, przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą foto, w wyniku której stwierdzono, że skarżący producent w odniesieniu do działek A zadeklarował powierzchnię mniejszą od całkowitej powierzchni stwierdzonej, na działkach A1 i A2 stwierdzono ugór zamiast zadeklarowanej grupy upraw, do których przysługują płatności UPO i ST, a także stwierdzono rozbieżności pomiędzy treścią ortofotomapy i stanem faktycznym w terenie oraz systematyczne przesunięcia granic działek ewidencyjnych (B i C). Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono raport, w którym odnotowano powyższe nieprawidłowości. Do raportu zostały załączone szkice z pomiarów poszczególnych działek oraz zdjęcia na dyskietce z dnia 17 lipca 2011 r. (z wizytacji zadeklarowanych działek). Odnosząc się do powyższych faktów na tle obowiązującego stanu prawnego należy wyjaśnić, że rolnik przystępując do programu w ramach systemów wsparcia zobowiązał się do stosowania reguł określonych przez odpowiednie procedury. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 został złożony w dniu 17 maja 2011 r., a zatem wbrew art.18 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach, co skutkuje w myśl art. 23 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zmniejszeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy zwłoki, tutaj jeden dzień, co stanowiło pomniejszenie płatności JPO o kwotę [...] zł (stawka JPO do 1 ha w 2011 r. wynosiła [...] zł, stosownie do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 rok (Dz.U. Nr 238, poz. 1421), a zatem początkowa kwota płatności JPO wynosiła [...] zł x 1% = [...] zł). Zgodnie z art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach, we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego , czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej stwierdzono podczas kontroli metodą foto w dniu 17 lipca 2011 r. niezgłoszoną powierzchnię dotyczącą działki A w wymiarze [...] ha, co daje łącznie 11,13 % powierzchni niezgłoszonej w stosunku do zgłoszonej we wniosku, a spowodowało zmniejszenie płatności JPO o kwotę [...] zł. Stosownie bowiem do art. 55 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeśli w danym roku rolnik nie zgłosi wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku składnia wniosku i różnica pomiędzy stwierdzoną powierzchnią niezgłoszoną a zgłoszoną we wniosku wynosi więcej niż 3 % (co, jak wyżej wskazano, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), wówczas całkowita kwota płatności należnych rolnikowi za dany rok zostaje pomniejszona maksymalnie o 3 %. Jak wynika z obliczeń w rozpoznawanej sprawie skarżącemu pomniejszono kwotę płatności JPO o 1 % (początkowa kwota płatności JPO wynosiła [...] zł - [...] zł = [...] zł x 1 % = [...] zł), co odpowiada prawu.. Odnosząc się do płatności UPO i ST wobec stwierdzonego ugoru na działkach A1 i A2 zamiast zadeklarowanej grupy upraw, do których przysługują płatności uzupełniające (UPO) oraz specjalne płatności obszarowe (ST), co wynika wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z dokumentacji fotograficznej oraz szkiców pomiaru działek rolnych sporządzonych w dniu wizytacji kontrolowanego terenu w dniu 17 lipca 2011 r., brak tym samym podstaw do uznania, że organ uchybił obowiązującym przepisom prawnym. Stwierdzony ugór na zadeklarowanej działce A1, na której skarżący zadeklarował grupę upraw UPO, obejmował jej powierzchnię w 100 %, co skutkowało odmową tej płatności w myśl art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności uzupełniającej podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Także ugór stwierdzony na zadeklarowanej działce A2, na której skarżący zadeklarował roślinę strączkową, obejmował jej powierzchnię w 100 %, co również skutkowało odmową płatności ST w myśl art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W celu przeprowadzenia oceny prawidłowości stosowania przyjętych reguł postępowania rolnik poddawany jest przewidzianym przepisami kontrolom. Zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole przeprowadza się w taki sposób, by skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli może dojść do wykrycia niezgodności, której skutkiem może być zastosowanie odpowiednio - zmniejszenia lub wykluczenie pomocy. W rozpoznawanej sprawie, sposób, termin przeprowadzenia kontroli oraz rzetelność w sporządzaniu stosownej dokumentacji z kontroli nie budzą zastrzeżeń Sądu. Sąd podziela zatem stanowisko organów co do zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz zasadności odmowy przyznania płatności UPO i ST. Słusznie organ stwierdził, że istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia płatności UPO i ST miała dokumentacja fotograficzna i szkicowa z dnia 17 lipca 2011 r. sporządzona w dniu wizytacji zadeklarowanych działek A1 i A2, na których już wówczas ( okresie wegetacyjnym rośliny) stwierdzono ugór. Organy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nałożyły na skarżącego sankcję finansową. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również sposób wyliczenia wysokości przyznanej płatności JPO. W podjętych rozstrzygnięciach organ wziął pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym ustalenia z przeprowadzonych kontroli na miejscu, w tym pomniejszenia przyznanych płatności obszarowych o 1% z powodu złożenia wniosku po upływie terminu oraz niezadeklarowania wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu skarżącego. Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że organ, wydając decyzję pomniejszającą jednolitą płatność obszarową, a także odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych oraz płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, nie naruszył przepisów prawa, i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.