I SA/Sz 569/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska (spr.), Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił J G umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę, umorzenia których należności domagał się on w piśmie z dnia 8 października 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia organ rentowy wskazał, że J G swój wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek uzasadnił dramatyczną sytuacją osobistą i finansową rodziny, brakiem dochodów, majątku, niepobieraniem żadnych świadczeń z ZUS, a także wskazał na orzeczony na wniosek Zakładu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepisy art. 28 ust. 1 – 3 oraz art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), i wynikające z nich przesłanki uprawniające organ rentowy do umarzania należności, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i umorzenia J G zadłużenia, nie zachodzą bowiem przesłanki całkowitej nieściągalności oraz szczególnie złej sytuacji majątkowej i rodzinnej zainteresowanego. Organ wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalił, że w dniu 18 lutego 2008 r. wykreślono z ewidencji działalność gospodarczą J G postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2007 r. Sąd Rejonowy w K oddalił wniosek Zakładu o ogłoszenie upadłości wnioskodawcy, natomiast w dniu 13 listopada 2007 r. wnioskodawca został pozbawiony prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek oraz pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, reprezentanta lub pełnomocnika w spółce handlowej, przedsiębiorstwie państwowym, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszeniu na okres trzech lat. W związku z tym stwierdzono, że jakkolwiek wystąpiła okoliczność, która zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umożliwia umorzenie zobowiązań, jednakże z uwagi na fakt, iż miało to miejsce trzy lata temu a na dzień wydania decyzji sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie, wniosek o umorzenie nie może zostać uwzględniony. Ustalono bowiem, że wnioskodawca od 1 października 2009 r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. Ponadto wskazano, że J G prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która pobiera emeryturę w wysokości [...] zł. Organ zwrócił także uwagę, na sytuację zdrowotną wnioskodawcy (przebytą operację podudzia prawego), a także majątkową i fakt posiadania prawa własności do 1/7 nieruchomości położonej w [...] Na podstawie powyższych okoliczności, organ wydający decyzję doszedł do wniosku, że wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji szczególnej, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokajania potrzeb życiowych. Stwierdził także, że powyższa sytuacja wskazuje na możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, wyjaśniając istotę instytucji i wskazując na uprawnienie złożenia wniosku w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, iż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w stosunku do składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, a które również były objęte wnioskiem J G, nie stosuje się art. 28 ustawy, a wobec tego postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Po rozpatrzeniu złożonego przez J G wniosku o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie zaległych składek i odsetek, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 2 czerwca 2010 r. decyzję, w której z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 12 kwietnia 2010 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ rentowy stwierdził, że powoływane przez dłużnika okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji. Wskazując na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia, uznaniowość decyzji wydawanych w tym zakresie oraz kryteria jakimi kieruje się organ przy podejmowaniu decyzji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznał, że sytuacja wnioskodawcy w okresie od 2007 r. (kiedy toczyło się postępowanie o ogłoszenie upadłości) do czasu rozpoznania wniosku uległa zmianie. Rodzina bowiem ma stałe źródła dochodów – z wynagrodzenia za pracę zadłużonego i z emerytury żony, a nadto zadłużony posiada majątek w postaci udziału w nieruchomości. Organ ustalił także, że średniomiesięczne koszty utrzymania mieszkania wynoszą około [..]zł, a poza ZUS wnioskodawca nie posiada innych zobowiązań. Wskazano, że jakkolwiek środki finansowe, jakimi dysponuje dłużnik są ograniczone, jednak nie świadczą o szczególnej i nadzwyczajnej sytuacji zainteresowanego, bowiem jest on osobą w wieku aktywności zawodowej, jego stan zdrowia nie ogranicza ani nie pozbawia go możliwości zarobkowania, a orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie pozbawia prawa do zatrudnienia i pracy w zawodzie. Organ nie dopatrzył się również żadnych nadzwyczajnych okoliczności i zdarzeń losowych przemawiających za umorzeniem należności. Końcowo w swojej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odnosząc się do zarzutu niezasadnego obciążania zadłużonego składką w miesiącu lutym 2008 r. w związku z zakończeniem działalności gospodarczej wyjaśnił, iż wykreślenie z ewidencji z dniem 18 lutego 2008 r. oznacza, że do tego dnia składki są należne za ten miesiąc. Ponadto, wobec kwestionowania przez J G rozliczeń należnych składek na jego koncie organ wskazał, że pismem z dnia 12 listopada 2009 r. (odebranym osobiście przez wyżej wymienionego) udzielono mu szczegółowej informacji o stanie konta oraz o rozliczeniu wpłat na poszczególne fundusze, a pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. poinformowano zainteresowanego o braku wpłat egzekucyjnych dokonanych przez urząd skarbowy na poczet zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2010 r. J G wniósł o jej uchylenie nie wskazując konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ rentowy. Z treści pisma wynika, iż skarżący zarzuca organowi rentowemu zawyżenie zobowiązań wobec ZUS, wobec czego domaga się powołania biegłego, który dokona prawidłowego rozliczenia zadłużenia. Ponadto autor skargi uważa, że organ błędnie przyjął, iż wnosząc o umorzenie pozostawał w zatrudnieniu, co miało wpływ na ocenę jego sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 września 2010 r. J G podtrzymał swoją skargę a dodatkowo wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS odnośnie rozliczenia płatnika składek za okres od 1994 do 2010 r. oraz za okres od 1974 do 1998 r., a także o dopuszczenie dowodów na okoliczność, iż to organ pozbawił płatnika możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ jak wyjaśniono już w zaskarżonej decyzji, ma ona charakter uznaniowy. Sąd bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Ponadto sąd administracyjny kompetentny jest jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy wysokość zadłużenia wobec Zakładu została przez ten organ prawidłowo ustalona bądź czy prawidłowo zostały zarachowane wpłaty. Decyzje w przedmiocie ustalenia wysokości składek podlegają zgodnie bowiem z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm.) dalej w skrócie u.s.u.s, stosownej kontroli sądu powszechnego. Dlatego też w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności dotyczące wysokości zaległości skarżącego, jak i przeprowadzona ocena co do istnienia przesłanek uzasadniających powołanie biegłego z księgowości w celu rozliczenia zaległych składek. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Sąd stwierdza, że skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z ust. 3 a omawianego przepisu art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do art. 28 ust. 3 "b" u.s.u.s. upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o których mowa w ust. 3 a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wobec tego, że wniosek obejmował należności własne skarżącego, organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji analizował możliwości umorzenia tych należności również w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Przytoczyć zatem należy przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". W ocenie Sądu, stanowisko organu o odmowie umorzenia należności składkowych, który nie znalazł podstaw do umorzenia skarżącemu zaległych składek ZUS było uprawnione. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił i następnie uzasadnił, iż w stosunku do skarżącego J G nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na brak trwałej i całkowitej nieściągalności. Nie przemawia też za tym ważny interes skarżącego. Organy prawidłowo bowiem wskazały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż pomimo wcześniejszych trudności (w 2007 r. prowadzone było postępowanie upadłościowe, orzeczony został zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wniosków Zakładu) sytuacja skarżącego w okresie kolejnych trzech lat uległa zmianie, strona posiada bowiem źródło dochodu (jest zatrudniona od 1 października 2009 r. za co otrzymuje wynagrodzenie), dochody z emerytury uzyskuje także małżonka skarżącego, skarżący posiada majątek. Ponadto zdolność zarobkowania skarżącego nie podlega ograniczeniu ze względu na żadne nadzwyczajne okoliczności (wiek i stan zdrowia). W zaskarżonej decyzji przeanalizowano zatem wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji skarżącego podane przez niego samego, jak również ustalone z urzędu przez Zakład, tj. dotyczące dochodów rodziny, ponoszonych wydatków na utrzymanie, posiadanego majątku i sytuacji zdrowotnej. Konsekwencją dokonanych ustaleń była ocena, iż rodzina nie jest pozbawiona możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a dodatkowo ma możliwości wywiązania się zobowiązań choćby w układzie ratalnym. Taka ocena, zdaniem Sądu, oparta na wyczerpującym materiale dowodowym nie narusza żadnych przepisów prawa ani także zasad wiedzy czy doświadczenia życiowego. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy błędnie przyjęły, że skarżący wnosząc o umorzenie pozostawał w zatrudnieniu uznać należy za całkowicie niezasadny. Jak wynika z akt sprawy wniosek o umorzenie należności został przesłany do Zakładu w dniu 8 października 2009 r., a sam skarżący w kwestionariuszu o swoich możliwościach płatniczych płatnika składek z dnia 26 listopada 2009 r. wskazał, że źródłem jego utrzymania jest wynagrodzenie za pracę otrzymywane od 1 października 2009 r. Poza tym bezspornie jest to okoliczność, znana z urzędu Zakładowi. Wskazać jeszcze raz należy, że decyzje o umorzeniu należności z tytułu składek maja charakter uznaniowy, a umorzenie składek może mieć miejsce tylko w wypadkach określonych przepisami prawa, bowiem umorzenie stanowi wyjątek od zasady opłacania ich przez płatnika (przedsiębiorcę). Zastosowanie przedmiotowej ulgi w konkretnym przypadku zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych pod względem wystąpienia koniecznych przesłanek, przy czym ZUS uwzględnia również przy rozstrzyganiu stan finansów ubezpieczeń społecznych. Nawet wystąpienie z obiektywnego punktu widzenia trudnej sytuacji wnioskodawcy, nie oznacza, że ZUS automatycznie jest zobowiązany do umorzenia. Należy też wyjaśnić, że niewywiązywanie się płatnika z ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne powoduje powstanie po stronie ZUS wierzytelności oraz obowiązek wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia takich należności – środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są bowiem w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym rent inwalidzkich i emerytur. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę również, iż dokonana negatywna ocena przesłanek umorzenia przez ZUS z uwagi na nieuwzględnienie ważnego interesu skarżącego, nie oznacza, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej zobowiązanego nie będzie mógł on wystąpić z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, a także, na co wskazał skarżącemu organ, z wnioskiem o rozłożenie na raty. Posiada on bowiem takie uprawnienia tak długo, jak długo istnieje zaległość. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zaskarżona decyzja bowiem nie narusza przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w oparciu o zgromadzone dokumenty, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zaległości składkowych, a negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uznane za dowolne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.