I SA/Sz 588/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Alicja Polańska /spr./ Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał K.B. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2004 w łącznej wysokości [...]. Jako podstawę prawną decyzji Kierownik Biura wskazał przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Uzasadniając decyzję, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że K.B. w dniu 17 maja 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 o powierzchni 386,59 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został pozytywnie rozpatrzony wyniosła 319,54 ha. Organ ten stwierdził także, iż w dniu 20 lipca 2004 r. przeprowadzona została kontrola gospodarstwa na miejscu, w związku z którą zastosowano sankcję za nieprawidłowości w deklaracji działek skutkujące zmniejszeniem płatności w wysokości [...] ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek o identyfikatorach: A, E, F, G, H, I, J, L, M, O, P, Ł oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Powierzchnia działek, co do której stwierdzono nieprawidłowości wyniosła 22,35 ha. Sankcja ta, dotycząca jednolitej płatności obszarowej, zastosowana została na podstawie przepisu art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji. Następna sankcja, skutkująca zmniejszeniem płatności w wysokości [...], dotycząca płatności uzupełniającej, została zastosowana z tych samych powodów, co sankcja wyżej wskazana, lecz na podstawie przepisu art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, jak też z decyzją tego organu o przyznaniu płatności ONW na 2004 r. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości, K.B. wniósł jedno wspólne odwołanie od tych decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym podważał wyniki kontroli gospodarstwa rolnego, wskazując, iż w protokole kontroli stwierdzono zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych w stosunku do stwierdzonej na miejscu w odniesieniu do działek o identyfikatorach: A, E, F, G, H, I, J, L, M, O, P, Ł oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Zarzucił także, iż do uzasadnienia decyzji wkradły się błędy, co do oznaczenia działek oraz stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż działka o identyfikatorze U, co do której stwierdzono brak zachowania dobrej kultury rolnej, w protokole oznaczona jest jako działka rolna K, natomiast w stosunku do działek rolnych E, F, I, M, P, Ł kontrola stwierdziła nie zawyżoną, lecz zaniżoną deklarację powierzchni działek rolnych. Dalej w odwołaniu tym K.B. nie zgodził się z wynikami kontroli w części dotyczącej działki rolnej o identyfikatorze K. Skarżący podniósł, że kontrola gospodarstwa została przeprowadzona przed końcowym terminem wykaszania łąk, ustalonym na dzień 31 lipca, a po kontroli łąka została skoszona przed zakończeniem wymaganego terminu oraz, że działkę rolną K przejął z zasobów ANR w czerwcu 2003 r., która to działka nie była uprawiana przez co najmniej 5 lat, a jako metodę walki z chwastami zastosował wykaszanie mechaniczne, które przeprowadził przed 30 czerwca 2003 r. Odnosząc się zaś do stwierdzenia zawartego w protokole kontroli, że działka ta porośnięta była samosiejkami drzew, odwołujący się wskazał, że projekty ostatecznej wersji Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich nakładają na osoby wprowadzające pakiet Rolnictwo ekologiczne (kod S02) obowiązek zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych oraz ostoi dzikiej przyrody, tzw. użytków przyrodniczych (oczka wodne, zadrzewienia, miedze, torfowiska), dlatego też nie przeprowadził wycinki samosiejek na tej działce. Ponadto, odwołujący się wskazał na unormowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w rozporządzeniu (bez wskazania daty i miejsca publikacji) w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, z których wynika, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. K.B. dodatkowo podniósł także, iż działka o identyfikatorze K znajduje się w strefie priorytetowej o symbolu 32A, na której realizuje pakiet P01-utrzymanie łąk ekstensywnych oraz, że działka ta leży w obszarze NATURA 2000- [...] i jest objęta pakietem S02b01-gospodarstwo ekologiczne w okresie przedstawiania. Z uwagi na realizowane na tej działce programy charakteryzujące się brakiem intensyfikacji produkcji, samosiejki drzew nie wpływają na prowadzoną produkcję, uznał odwołujący się. Ponadto, odwołujący się wskazał, że wyjątkowo wilgotne miesiące czerwiec i lipiec 2004 r. spowodowały wzmożony rozwój runi łąkowej, a w połączeniu z tym, że rok 2004 był dopiero drugim rokiem walki z chwastami po kilkuletnim braku uprawy, to sytuacja ta doprowadziła kontrolujących do błędnej konkluzji o braku dobrej kultury rolnej na działce o identyfikatorze K. W wyniku rozpoznania odwołania K.B., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że K.B. odwołaniu od decyzji organu I instancji podważał wyniki kontroli w części dotyczącej wyłącznie działki rolnej K. A, według tego organu, działka rolna K, we wniosku o przyznanie płatności, została zadeklarowana jako łąka o powierzchni 21,66 ha. Kontrola gospodarstwa na miejscu stwierdziła zaś, że działka stanowi nieużytek, była porośnięta wieloletnimi chwastami i samosiejkami drzew. Kontrolujący wykonali dokumentację fotograficzną, łącznie 7 zdjęć, dokumentujących istniejący stan terenu w dniu kontroli, potwierdzających jednoznacznie, że działka w czasie kontroli stanowiła nieużytek. Stwierdzono również, że działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się otrzymał decyzję z dnia [...] nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych, w której nie przyznano mu płatności na realizację deklarowanego we wniosku pakietu S02b01, na działce rolnej K, zaś wniosek o przyznanie płatności za realizację pakietu P01, złożony przez niego w dniu 13 stycznia 2005 r., nie został dotychczas rozpatrzony z uwagi na brak akredytacji agencji płatniczej. Powyższą decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w części dotyczącej zmniejszenia płatności w łącznej wysokości [...], pełnomocnik K.B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W skardze decyzji tej zarzucił: - naruszenie przepisu art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie przepisu art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie przepisów art. 77, 80 i 84 kpa poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego ponowił argumentację podnoszoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez K.B. i, dodatkowo stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził jakiejkolwiek kontroli mającej na celu sprawdzenie podnoszonych przez odwołującego się okoliczności, czym naruszył przepis art. 80 kpa, a ponadto naruszył przepis art. 84 § 1 kpa, gdyż nie zasięgnął opinii biegłego, a w sprawie taka konieczność istniała, bowiem tylko specjalista mógł stwierdzić, czy skarżący prowadził działalność zgodną z dobrą kulturą rolną, czy też nie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w którym deklarował powierzchnię 369,82 ha. Podczas kontroli wykryte zostały nieprawidłowości dotyczące działek rolnych deklarowanych we wniosku, stwierdzone w protokole kontroli, dlatego też decyzją organu I instancji skarżącemu przyznano jednolitą i uzupełniającą płatność obszarową za 2004 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Odnosząc się do zarzutów dotyczących utrzymania działki rolnej o identyfikatorze K w dobrej kulturze rolnej, organ odwoławczy wskazał, że - zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 216 z dnia 12.08.2002 r.) - trwałe obszary trawiaste i łąki stanowią grunty wykorzystywane w sposób ciągły (przez pięć lub więcej lat) do uprawy bylin paszowych zarówno uprawnych (sianych) jak i zasianych naturalnie, niewłączone do systemu płodozmianu w gospodarstwie. Działka rolna K nie odpowiadała powyższej definicji, gdyż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., stąd nie mogła być zaliczona do referencyjnej powierzchni gruntów wykorzystywanych rolniczo, przedstawionej przez Polskę w Traktacie Akcesyjnym. Dalej, organ ten wskazał, że – zgodnie z przepisem art. 2. ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych – osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 tej ustawy, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Łączne spełnienie przez producenta rolnego przesłanek ustawowych stanowi podstawę do przyznania płatności. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 stanowi o redukcjach i wyłączeniach w odniesieniu do warunków kwalifikujących do systemu Jednolitej Płatności Obszarowej, a wobec tego, że skarżący deklarował do systemu jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 386,59 ha, zaś w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że powierzchnia należna do wnioskowania o przyznanie płatności bezpośrednich wynosiła 364,24 ha, to różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wyniosła 22,35 ha, co stanowiło zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku o 6,14 % (22,35 : 364,24 x 100 %) w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 stanowią, iż z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem, a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 3%, ale nie większa niż 30% wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszona za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Zatem, powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła 319,54 ha (364,24- 2 x 22,35). Przepisy natomiast art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 dotyczą obniżek i wyłączeń w przypadku zawyżonych deklaracji do płatności uzupełniającej, a wobec stwierdzenia w wyniku kontroli nieprawidłowości co do upraw o pow. 22,35 ha, co stanowiło zawyżenie powierzchni deklarowanej o 6,14 %, identycznie jak w przypadku jednolitej płatności obszarowej, to, jeżeli obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru, dlatego też powierzchnia, co do której wniosek o jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniającą został rozpatrzony pozytywnie, wyniosła 319,54 ha. Według tego organu, nie doszło w sprawie także do naruszenia przepisów zawartych w art. 77, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w aktach sprawy zamieszczone są dokumenty stanowiące o realizacji obowiązków wskazanych tymi zasadami. Organ zebrał dowody pozwalające na wydanie decyzji, w decyzji natomiast zostały wyjaśnione istotne przesłanki, którymi się kierował, a skarżący nie miał podstaw do wystąpienia o płatności obszarowe do działki K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i, nie będąc przy tym związany – na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – granicami skargi, uznał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona przez tylko w przypadku, gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (art. 138 kpa). Wskazanym wyżej wymogom organ odwoławczy nie sprostał, gdyż udzielił tylko niejako odpowiedzi na odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem rozważań i ocen, które zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do części żądań skarżącego i jednoznacznie wyjaśnił, jaka była podstawa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, a w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, że odpowiedź organu na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1838/01 – publ. ONSA 1992 t.2 poz. 45). Natomiast, ani w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę organ II instancji (podobnie zresztą jak organ I instancji), poza powołaniem podstawy prawnej, nie przytoczył normy prawnej, która zezwoliła organowi I instancji na pomniejszenie płatności bezpośrednich o łączną kwotę [...]. Ponadto, zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają sposobu wyliczenia przyznanych skarżącemu płatności bezpośrednich w łącznej wysokości [...] jak też sposobu zmniejszenia tych płatności, co uniemożliwia Sądowi jakąkolwiek kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. A, wbrew stanowisku organu II instancji przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, K.B. nie zaskarżył decyzji organu I instancji tylko w części dotyczącej działki o identyfikatorze K, bowiem już na wstępie swojego odwołania podważał on wyniki kontroli gospodarstwa rolnego, wskazując iż w protokole kontroli stwierdzono zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych w stosunku do stwierdzonej na miejscu w odniesieniu do działek o identyfikatorach: A, E, F, G, H, I, J, L, M, O, P, Ł oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Zarzucił także, iż do uzasadnienia decyzji wkradły się błędy, co do oznaczenia działek oraz stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż działka o identyfikatorze U, co do której stwierdzono brak zachowania dobrej kultury rolnej, w protokole oznaczona jest jako działka rolna K, natomiast w stosunku do działek rolnych E, F, I, M, P, Ł kontrola stwierdziła nie zawyżoną, lecz zaniżoną deklarację powierzchni działek rolnych. Do tych zarzutów organ odwoławczy zobowiązany był się odnieść, tym bardziej, że skarżący zmuszony był w odwołaniu polemizować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli jego gospodarstwa rolnego, gdyż decyzja organu I instancji nie zawierała jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do przyznania mu płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości. W tej sytuacji, za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi co do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, jednak Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy administracji publicznej w tej sprawie zobowiązane były zasięgnąć opinii biegłego w celu ustalenia, czy skarżący prowadził gospodarkę rolną na działce o identyfikatorze K zgodną z dobrą kulturą rolna, gdyż w tym celu wiadomości specjalne nie były wymagane, albowiem ustalenie, czy działka jest łąką, czy też nieużytkiem lub ugorem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r.) i stanowiących, że trwałe obszary trawiaste i łąki to grunty wykorzystywane w sposób ciągły (przez pięć lub więcej lat) do uprawy bylin paszowych zarówno uprawnych (sianych) jak i zasianych naturalnie, niewłączone do systemu płodozmianu w gospodarstwie, które mogą być wykorzystywane jako pastwisko lub koszone na kiszonki lub siano, może zostać dokonane przez kompetentne w tej materii organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o ile oczywiście ustalenia takie zostaną prawidłowo poczynione i znajdą następnie pełne odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i 205 tej ustawy, a o niewykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 152 ustawy.