I SA/Sz 595/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę W dniu [...] r. W. B. złożył w Biurze Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. We wniosku zadeklarował realizację pakietów P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych, oraz S02 - rolnictwo ekologiczne, na powierzchni [...]ha. Wniosek ten był drugim z kolei, bowiem realizację programu rolnośrodowiskowego W. B. rozpoczął rok wcześniej. W dniu 26 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie W. B. została przeprowadzona kontrola na miejscu w celu weryfikacji wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, 2 lutego 2007 r. przez T. w celu weryfikacji wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Pomiarowi poddano jedynie działkę rolną K, bowiem wszystkie pozostałe zalane były wodą. Dnia [...]r. W. B. zgłosił zmianę do wniosku, polegającą na modyfikacji całości powierzchni zgłoszonej do wsparcia z deklarowaną realizacją wariantu w przypadku pakietu S02 - rolnictwo ekologiczne z S02b01- trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na S02b02 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), załączając certyfikat wydany przez upoważnioną jednostkę certyfikującą A. W okresie od 19 do 24 kwietnia 2007 r. przy udziale wnioskodawcy przeprowadzona została powtórna kontrola na miejscu, celem której była weryfikacja prawidłowości kontroli na miejscu z dnia 26 sierpnia 2006 r. Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR odmówił przyznania W. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Powołując się na wyniki kontroli na miejscu z 26 sierpnia 2006 r. oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), organ I instancji stwierdził, że zgłoszone przez wnioskodawcę łąki nie były użytkowane rolniczo i nie dokonano na nich koszenia w terminach określonych w wymienionym rozporządzeniu, co uzasadniało odmowę przyznania wsparcia w zakresie wszystkich zadeklarowanych wariantów programu rolnośrodowiskowego. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez pełnomocnika W. B. odwołania Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2006 r. mogły być wykorzystane w charakterze dowodu przy weryfikacji przedmiotowego wniosku. Kontrola ujawniła, że wnioskodawca działalności rolniczej nie prowadzi (bowiem nie został dokonany wymagany przepisami prawa pokos łąk i zebranie siana w terminie do 31 lipca danego roku) i stwierdzenia tego nie zmienia fakt, iż przeprowadzone w kilka miesięcy później dodatkowe czynności kontrolne wykazały, że niezbędne prace polowe zostały w końcu przeprowadzone, bowiem ujawniony na koniec sierpnia 2006 r. stan łąk zgłoszonych do płatności wykazywał zaniedbania świadczące o braku działalności rolniczej. Ponadto organ wskazał, że kontrolujący nie mieli obowiązku dokonywania pomiaru działek, na których stwierdzony został brak prowadzenia działalności rolniczej, czyli działek A, B, D, E, F, G, H, J oraz L, bowiem czynność taka byłaby bezcelowa. Na wykluczonych działkach sporządzone zostały zdjęcia dokumentujące stan upraw. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji zawiera błędy formalnoprawne, błędy rachunkowe, pomimo prawidłowego powołania w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w uzasadnieniu trzykrotnie nieprawidłowo przywołano zapisy art. 51 ust. 2 tegoż rozporządzenia, co wypacza sens całego aktu i uniemożliwia prawidłowe odczytanie jego treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik W. B. zaskarżonej decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania art. 8, art. 7, 77 i 80 art. 77 § 4, art. 107 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu II instancji, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jest nietrafna, a wydana została w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Organy obu instancji przy ustalaniu stanu faktycznego oparły się jedynie na kontroli wykonywanej w dniu 26 sierpnia 2006 r. przez T., tj. podmiot, który zgodnie z informacjami uzyskanymi przez stronę postępowania uprawniony jest wyłącznie do kontroli obszarowej oraz kontroli ONW, a nie do kontroli realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jakiej dokonują tylko pracownicy ARMiR którzy potwierdzili skoszenie i zebranie siana ze wszystkich działek kontrolowanych. Zarzucił, że organy administracji nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, iż plan rolnośrodowiskowy na lata 2005-2009, zatwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, a realizowany na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie określa terminu zakończenia koszenia na ww. działkach a w zaleceniach uzupełniających wskazano tylko termin początkowy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 39/08 uchylił zaskarżoną decyzję Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji oparte zostało na stwierdzeniu, że skala stwierdzonych nieprawidłowości, tj. stosunek powierzchni działek, na których stwierdzono przeprowadzenie wymaganych prac polowych, do powierzchni zadeklarowanej we wniosku przekracza 20%, wobec czego - zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - pomoc nie jest przyznawana w danym roku. Przy ustalaniu powierzchni działek użytkowanej rolniczo w zaskarżonej decyzji przyjęto - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) - iż działki, na których nie dokonano koszenia łąk i zebrania siana w terminie do 31 lipca 2006 r. nie były użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu takie stwierdzenie narusza prawo materialne, bowiem przepisy określające terminy koszenia łąk zawarte w rozporządzeniu o utrzymywaniu działek w dobrej kulturze rolnej nie mogą być stosowane wprost w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych. Kwestie związane z takimi płatnościami (w stanie prawnym dotyczącym roku 2006) regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Wymienione przepisy nie określiły jednak terminów końcowych koszenia. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że należy w tym zakresie stosować przepisy rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Za wadliwe też Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu o dokonaniu ustaleń faktycznych na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez nieuprawniony podmiot. W ponownym postępowaniu, organ odwoławczy uwzględnił pogląd prawny Sądu co do obowiązujących przepisów w zakresie terminu końcowego pokosu. Organ uznał zatem, że wobec brzmienia na dzień tj. 14 marca 2008 r. przepisów rozporządzenia w sprawie minimalnych norm tj. na dzień orzekania, i określenia w tych przepisach terminu końcowego pokosu na łąkach zadeklarowanych we wniosku w ramach działania programu rolnosrodowiskowego, wyniki kontroli sprzed 31 października, wobec nie przeprowadzenia innych czynności również z uwagi na datę ponownego rozstrzygania i brak możliwości stwierdzenia stanu na dzień 31 października 2006 r. nie mogą wywierać negatywnego wpływu na sytuację prawną Strony. Organ odwoławczy ponownie uznał również, że niezależnie od uznania braku podstaw do kwestionowania niewykonania w terminie pokosu, decyzja organu pierwszej instancji zawiera błędy formalne wskazane przez Stronę w odwołaniu, ponadto błędy rachunkowe, pomimo prawidłowego powołania w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w uzasadnieniu trzykrotnie nieprawidłowo przywołano zapisy art. 51 ust. 2 tegoż rozporządzenia, co wypacza sens całego aktu i uniemożliwia prawidłowe odczytanie jego treści Ponadto Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że analizując ponownie całokształt zgromadzonej dokumentacji, kopię planu działalności rolnośrodowiskowej, znajdującego się w aktach dostarczonych przez organ I instancji, wykazuje wady, niezauważone w toku uprzedniego postępowania prowadzonego przez organy ARiMR. Organ II instancji wezwał, reprezentującego Stronę - do przedstawienia do wglądu planu działalności rolnośrodowiskowej, który to plan osobiście przedstawił W. B., okazując oryginał planu. Dokument ten został skopiowany i potwierdzony za zgodność z oryginałem przez pracownika organu II instancji. Organ II instancji przyjął, iż skoro powszechnie obowiązujący przepis prawa (§ 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania Dz.U. Nr 181, poz. 1878) przewiduje dla planu działalności rolnośrodowiskowej określony zakres treści, to dokument warunków tych nie spełniający, nie może być uznany za plan działalności rolnośrodowiskowej w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich) i sporządzania odnośnej dokumentacji. Brak planu działalności rolnośrodowiskowej stanowi podstawę dla wstrzymania niewypłaconych płatności i zwrotu wypłaconych stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR i odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. B. zarzucając rażące naruszenie art.. 7, 77, 80 kpa , § 2 rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący uznał decyzję organu jako nietrafną a wydaną w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, sprzecznie z zasadami rzetelnego i odpowiedzialnego działania organów państwa. Podkreślił, że realizuje plan od 2005 r., który został opracowany przez doradcę rolnośrodowiskowego u którego zgodnie z instrukcją opracowania planu jest przechowywany egzemplarz planu i organ mógł to ustalić. Skarżący oświadczył i załączył do skargi oświadczenie doradcy o kompletności i zgodności planu z rozporządzeniem w tym zawierającym charakterystykę gospodarstwa rolnego. Zdaniem Skarżącego skoro plan istnieje brak jest podstaw do zastosowania § 17 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Dodatkowo wskazał, że na podstawie tego samego planu otrzymał płatności w latach wcześniejszych. Zarzucił również nie wykonanie wyroku WSA z dnia 27 sierpnia 2008 r. Na marginesie wskazał, że ewentualny błąd w planie mógł powstać przy kserowaniu dokumentu przez pracowników organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR odnosząc się do jej zarzutów wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że plan działalności rolnośrodowiskowej, dostarczony przez Skarżącego na żądanie organu II instancji, został przedłożony w treści i formie odpowiadającej kserokopii, sporządzonej przez pracownika organu i odpowiadającej treści i formie planu będącego w posiadaniu organu I instancji. Organ podjął więc decyzję w oparciu o kompletny materiał dowodowy, istniejący w chwili orzekania, pozyskany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec załączenia przez Skarżącego do skargi planu rolnośrodowiskowego różniącego się od planu przedłożonego na etapie postępowania administracyjnego organ podjął decyzję o skierowaniu do organów ścigania zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Skarżącego. Organ wskazał, że ma uzasadnione wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia tego drugiego dokumentu, w szczególności zaś okoliczności zaistniałe w sprawie mogą wskazywać na manipulację, polegająca na późniejszym (po odebraniu zaskarżonej decyzji) sporządzeniu drugiego egzemplarza planu, względnie dodrukowaniu elementów planu, brak których został wykazany w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ przedstawił również szczegóły z uwzględnieniem przyczyn, dla których organ powziął wspomniane wątpliwości, co do załączonego do skargi planu. Postanowieniem z dnia 24.06.2009 r. z uwagi na skierowanie przez organ zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa podrobienia dokumentu tj. planu rolnośrodowiskowego załączonego do skargi, Sąd zawiesił postępowanie sądowe i podjął dnia 3.07.2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego na dzień jej wydania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i to w sytuacji gdy naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania. Ponadto Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej podjęcia. Sąd nie zastępuje organu w przyznaniu płatności. Załączony zatem do skargi przez Skarżącego plan działalności rolnośrodowiskowej o odmiennej formie i treści od przedłożonego organom orzekającym w sprawie płatności, może być podstawą oceny legalności działania organu na dzień podejmowanej zaskarżonej decyzji i tylko w zakresie zachowania reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w tym gromadzenia dowodów w sprawie, poprawności tego postępowania i zupełności materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania w sprawie i w ostateczności samego rozstrzygnięcia. Uznanie zarzutów Skarżącego tj. ewentualne stwierdzenie przez Sąd, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego (dowodowego), może prowadzić do ponownej oceny okoliczności co do posiadania przez Skarżącego dokumentu – planu działalności rolnośrodowiskowej, ale przez organ. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, drugi rok realizacji programu. Organ uwzględniając pogląd prawny w zakresie terminów koszenia łąk zawartą w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 39/08, po ponownej analizie obowiązujących w tym zakresie przepisów i stanu faktycznego sprawy uznał, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do zakwestionowania uprawnienia Strony do płatności w oparciu o ustalenia kontroli z dnia 26 sierpnia 2006 r., z uwagi na fakt, że obowiązujące przepisy (w brzmieniu przyjętym przez organ odwoławczy na dzień orzekania) co do terminu pokosu i zbioru masy zielonej określają termin końcowy na dzień 31 października danego roku. Zasadnie wobec powyższego organ uznał, że wyniki kontroli z dnia 26 sierpnia 2006 r., wobec nie przeprowadzenia innych czynności, również z uwagi na datę ponownego rozstrzygania i brak możliwości stwierdzenia stanu łąk na 2006 r. nie mogą wywierać negatywnego wpływu na sytuację prawną Strony. Stanowisko organu, który uwzględnił w całości zalecenia Sądu z wyroku z 27 sierpnia 2008 r. należy zaakceptować. Zarzut zaś Skarżącego, że organ w zakresie terminu końcowego pokosu powołał się na brzmienie przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, wobec braku uprawnienia Sądu do działania na niekorzyść strony Skarżącej nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji tj. nie kwestionowania prawa Skarżącego do wykonania koszenia łąk po terminie 31 lipca, jak pierwotnie przyjął to organ, odnoszenie się do zarzutów odwołania przez organ II instancji w ponownym postępowaniu co do naruszeń w toku kontroli, jak zasadnie podniósł to organ, stało się zbędne. Ponowne rozstrzygając Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2006 rok uznał, że dokumentacja - plan rolnośrodowiskowy, nie spełnia wymogów prawa, wynikających z przepisów § 2 pkt 10 lit. c rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania i tym samym nie stanowi planu rolnośrodowiskowego, producent nie posiada planu. Skarżący wywodzi, że plan jest kompletny spełnia wymogi obowiązujących przepisów, a braki w egzemplarzu będącym w posiadaniu organu wynikają z niedbałości pracowników organu kopiującego plan. Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżący posiadał plan działalności rolnośrodowiskowej, czy organ dokonał prawidłowej oceny, że dokument przedłożony przez Skarżącego przed organem I instancji i ponownie przed organem odwoławczym nie może stanowić podstawy do przyznania płatności i czy zasadnie organ zastosował § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało w istocie na zgromadzonym materiale dowodowym w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji i odmiennej ocenie tego materiału tj. dokumentu planu działalności rolnośrodowiskowej, przedłożonego przez Skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji i ponownie osobiście na wezwanie organu odwoławczego informującego pełnomocnika o jego niekompletności, na którą to okoliczność powołuje się również Skarżący w skardze do Sądu. Bezspornie dokument złożony przez Skarżącego przed organami jest dokumentem spójnym wewnętrznie to znaczy zawiera kolejno numerowane strony i nie wykazuje w tym zakresie luk, jest to dokument podpisany i zaparafowany na każdej stronie przez doradcę rolnośrodowiskowego. Ponadto dokument przedłożony ponownie przez Skarżącego przed organem odwoławczym, w sytuacji sygnalizacji niekompletności planu działalności rolnośrodowiskowej pełnomocnikowi Skarżącego- w stosunku do planu będącego w posiadaniu organu I instancji wykazuje te same braki. Zarzut zatem Skarżącego, że to pracownicy organu II instancji popełnili błąd przy kserowaniu egzemplarza planu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze podjęte czynności i ustalony – bezsporny w okolicznościach sprawy zdaniem Sądu - stan faktyczny uznać należy stanowisko organu co do braku w planie działalności rolnośrodowiskowej charakterystyki gospodarstwa rolnego. W myśl § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją", 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący we wniosku zadeklarował realizację pakietów P 01 utrzymanie łąk ekstensywnych, zatem dotyczy Skarżącego obowiązek realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. § 2 rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania wskazuje co powinien zawierać plan działania, wyliczenie zawarte w § 2 tego rozporządzenia jest wyczerpujące, obligatoryjne, nie jest to katalog otwarty i fakultatywny. W pkt 10 § 2 tego rozporządzenia ustawodawca jako element tego planu działania wskazał na potrzebę charakterystyki gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem klasy gleb i rodzaju prowadzonej działalności rolniczej, walorów przyrodniczych, stosowania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z załącznikiem nr 5 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości, że element charakterystyki gospodarstwa co do stosowania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej jest istotny z uwagi na to, że uprawnienie do płatności uzależnione jest właśnie od zobowiązania się rolnika do przestrzegania tej zasady stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w zw. regulacjami Komisji (nr 817/2004) i Rady (nr 1257/1999) Unii Europejskie. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle przytoczonej regulacji, posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego. Dalej wskazać należy, że rolnik zainteresowany uzyskaniem płatności tego typu, składa wniosek (§ 11 pkt 2 rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich), corocznie (§ 11 pkt 3 tego rozporządzenia) według ustalonego wzoru (stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania). Ponadto, z analizy przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wynika, że w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o płatności rolnośrodowiskowe producent rolny nie ma obowiązku załączyć do wniosku o płatności dokumentu w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej, gdyż przepis § 12 wymienia szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć w zależności od realizacji określonego pakietu, a wśród tych dokumentów nie ma planu działalności rolnośrodowiskowej. Oczywiste jest jednak, że taki dokument powinien istnieć, aby producent rolny mógł realizować zadania z niego wynikające – stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy podzielić. Nie ulega też wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy. Fakt przyznania płatności w latach poprzedzających nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie można bowiem co do zasady zaakceptować związania własną oceną rozumianego, jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2. Wskazać należy, że jeśli chodzi o płatności ustawodawca traktuje braki w opracowanym dokumencie (planie) lub jego opracowanie bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu jako takiego. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że na etapie postępowania przed organem I instancji ani ponownie przed organem odwoławczym, obowiązkowego – co do treści- planu rolnośrodowiskowego, zgodnego z wymogami prawa Skarżący nie posiadał. I taką ocenę przez organ odwoławczy zebranego materiału dowodowego należy podzielić. Sąd stwierdził, że wadliwość przedłożonego dokumentu –planu, polegała na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania. Dokument nazwany –Plan, będący w aktach sprawy I instancji i ponownie przedłożony przed organem II instancji nie zawiera charakterystyki gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem stosowania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W sprawie został przeanalizowany zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji a w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i weryfikacji dokumentu –planu, organ II instancji dokonał dodatkowych czynności dowodowych i ponownie wezwał Stronę do przedłożenia planu, sygnalizując niekompletność dokumentu będącego w posiadaniu organu. Przedstawiona w skardze argumentacja niezadowolonego z rozstrzygnięcia Skarżącego, stanowi próbę podważenia przeprowadzonej przez organ analizy planu i w ocenie Sądu jest bezskuteczna. Skarżący na którym ciąży obowiązek posiadania planu działalności rolnośrodowiskowej i działania według tego planu nie posiadał bo nie przedłożył prawidłowej dokumentacji i skutecznie zdaniem Sądu nie wykazał, że znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty są wymaganym planem. Okoliczność zmiany przyczyn odmowy przyznania płatności zdaniem Sądu nie ma wpływu na ocenę legalności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Z akt wynika bowiem, że przedmiotowy plan Skarżący przedłożył na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, informowany o niekompletności planu przedłożył w toku postępowania odwoławczego ponownie osobiście dokument - plan działalności rolnośrodowiskowej. Dowody zatem, w oparciu o które organ odwoławczy rozstrzygał sprawę, były przedkładana przez samego Skarżącego i to dwukrotnie (vide wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 19/11). Uznać należy zatem, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jeśli zważyć że stosownie do art. 138 k.p.a. dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji. Organ odwoławczy powinien nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu I instancji, ale musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 7.V.1984 r. II SA 225/84, którego pogląd jest jak najbardziej aktualny (powołany za: Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, pod red. R. Hausera, Warszawa 1998, s. 341-342), "Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ ten może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. w dacie prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, organ ten mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając zatem na uwadze ramy orzekania przez organ odwoławczy, które to orzeczenie musi mieścić się w katalogu rozstrzygnięć, zamieszczonych w art. 138 k.p.a. i mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy brak było, zdaniem Sądu, podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego przez ten organ nie było bowiem potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w części a tym bardziej w całości. Materiał zgromadzony przed organem I instancji dawał podstawę podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Wskazać jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego tj. odmowa przyznania płatności w istocie opiera się na odmiennej ocenie materiału zgromadzonego w sprawie, zatem zdaniem Sądu nieuzasadnionym było w niniejszej sprawie uchylanie decyzji organu I instancji i ponowne orzekanie co do istoty. Istota rozstrzygnięcia bowiem w sprawie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jest taka sama tak w decyzji I i II instancyjnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające było skorygowanie wadliwości i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu i instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie Sądu to uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania –ale wyłącznie - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzając takiego naruszenia Sąd uznał brak podstaw do eliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy był wyczerpujący i nie pozwalał na wydanie decyzji o odmiennej treści, jak w rozstrzygnięciu. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi naruszenia przez organ art. 7,77, 80 kpa W tych okolicznościach oparcie rozstrzygnięcia głównie na ustaleniach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w trakcie którego stwierdzono, że przedstawiona dokumentacja (plan rolnośrodowiskowy) nie spełnia wymogów wynikających z przepisów (§2) rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania, a także przepisów (§2 i 17) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich i tym samym nie stanowi planu rolnośrodowiskowego uznać należy za zasadne. Brak jest też podstaw do zarzucenia organom wadliwego działania, które mogłoby podważać zaufanie do organu państwa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.