I SA/Sz 595/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...].06.2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...].04.2021 r., nr [...], którą odmówiono Z. D. (dalej: "Strona", "Skarżąca") umorzenia należności stanowiącej opłatę za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a."), art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej: "u.f.p."), w związku z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...].02.2021 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. nałożył na Stronę opłatę w wysokości [...] zł za zajęcie w terminie od [...].03.2021 r. do [...].03.2021 r. pasa drogowego ulicy [...] w K. w celu dalszego umieszczenia i funkcjonowania istniejącej części obiektu usługowego oraz schodów zewnętrznych Wnioskiem z 3.03.2021 r., Strona zwróciła się do organu I instancji o umorzenie w całości ww. należności, motywując swoją prośbę całkowitym ograniczeniem zarobkowania (w związku z obowiązującym nakazem zamknięcia prowadzonej przez Stronę działalności w branży hotelarskiej i restauracyjnej) i wciąż rosnącą stratą w dochodach. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...].04.2021 r., organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, umożliwiające udzielenie Stronie wnioskowanej ulgi. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...].06.2021 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ odwoławczy odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sprawie, z którego wynika, że działalność gospodarcza wykonywania przez Stronę już w okresie [...] r. odznaczała się ujemnym wynikiem finansowym, gdyż nie przynosiła formalnie zysków, pomimo że nie występowały wówczas trudności związane z COVID-19. Organ wskazał także na ujemne wyniki finansowe za [...] r. (strata w wysokości [...] zł) i [...] r. (kiedy to z dniem [...].02.2021 r. zniesiono ograniczenia związane z prowadzoną przez Stronę działalnością gospodarczą i hotele zostały ponownie otwarte), zauważając, że strata za luty w porównaniu do stycznia była niższa i wyniosła [...] zł. Organ stwierdził przy tym, że pomimo iż w [...] r. Strona osiągnęła ujemny bilans finansowy, to jednak na bieżąco reguluje swoje miesięczne prywatne zobowiązania, w tym raty kredytu hipotecznego, którym, zdaniem organu odwoławczego, nie można przyznać prymatu nad zobowiązaniami wobec budżetu państwa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż trudności ekonomiczne wywołane stanem epidemii zostały Stronie częściowo zrekompensowane, albowiem uzyskała ona od państwa, na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., pomoc w łącznej kwocie [...]zł brutto. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, dla oceny sytuacji ekonomicznej Strony, był też fakt posiadania przez nią określonego majątku w postaci ruchomości. Z uwagi na powyższe ustalenia, dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z [...]07.2021 r., Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., poprzez mylne uznanie przez organ, że stan epidemiologiczny ogłoszony w Polsce (nie z winy Strony) oraz wprowadzone przez rząd powszechne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (także nie z winy Strony) nie spełnia kryterium, o którym mowa w ww. przepisie prawa. Tymczasem: - w rzeczywistości pozbawienie Skarżącej przez władze państwowe możliwości normalnego zarobkowania pozbawiło ją jednocześnie możliwości wywiązania się z jej obowiązków płatniczych; - dotacje otrzymane przez Skarżącą w ramach tzw. "tarczy antykryzysowej" posłużyły tylko częściowo na częściowe poniesienie niezbędnych kosztów działalności; - absurdem jest twierdzenie organu, że ww. wsparcie powinno zostać przeznaczone na uiszczenie danin fiskalnych, w tym spornych opłat, których naliczenie dotyczy niniejsza skarga, gdyż w takim przypadku oznaczałoby to, że Państwo pomaga samo sobie a nie Stronie jako przedsiębiorcy; - zarówno zatem w interesie Skarżącej jako przedsiębiorcy, ale również w interesie publicznym leży zwolnienie Skarżącej ze spornych opłat, aby faktycznie mogła przetrwać istniejący bez wątpienia kryzys gospodarczy wywołany działaniami rządu związanymi z pandemią. 2. Rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, polegające na stwierdzeniu, że pomimo oficjalnych decyzji rządu i oficjalnych codziennych licznych informacji podawanych przez przedstawiciela rządu na temat pandemii i związanych z nią ograniczeń, zakazów i nakazów, Skarżąca ma rzekomo dodatkowo obowiązek udowodnienia występowania ww. okoliczności. 3. Rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 k.p.a. Opierając się na powyższych zarzutach Skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") oraz o rozstrzygnięcie tej skargi na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jednocześnie organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – działając w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie tym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Wobec wystąpienia w sprawie sytuacji, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 P.p.s.a., kierując się opisanymi powyżej kryteriami, Sąd dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie uproszczonym i stwierdził, że skarga Strony nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została w niniejszej sprawie poddana decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 64 ust. 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W myśl art. 64 ust. 2 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b. W świetle przytoczonej regulacji należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzja właściwego organu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Uprawnienie organu do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza zaś, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Oczywiście nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący porządek prawny. Swoboda uznania organu administracji jest - przynajmniej na gruncie k.p.a. - ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany mieć na względzie w toku postępowania "interes społeczny i słuszny interes obywateli", o których mowa w art. 7 k.p.a. (por. Janusz Borkowski [w:] Barbara Adamiak Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, str. 396-397). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia również organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych, a wydana decyzja – prawidłowo uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle powyższego, wydanie decyzji o umorzeniu należności lub o odmowie uczynienia zadość wnioskowi strony, musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w wymienionych aspektach, a uzasadnienie decyzji – zawierać ocenę tej sytuacji i być na tyle konkretne, by strona i sąd administracyjny rozpoznając skargę mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. Z kolei, sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracyjny danego rozstrzygnięcia, lecz ma na celu zbadanie, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, a także czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, organ dokonał prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu prawa materialnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie obejmuje natomiast rozstrzygnięcia, będącego wynikiem dokonania określonego wyboru, który wymyka się kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego, oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zarówno prowadzone postępowanie, jak i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odpowiadają przedstawionym wyżej wymogom. Organ w toku prowadzonego postępowania wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację majątkową, oświadczeń bądź dokumentów potwierdzających uzyskaną pomoc w związku z tarczą antykryzysową oraz przekazania informacji, czy w związku z sytuacją epidemiologiczną prowadzona przez stronę działalność gospodarcza została zawieszona. W wyniku analizy wniosku i oświadczeń organ ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z [...], posiadając i zamieszkując nieruchomość o powierzchni [...] m˛, obciążoną hipoteką z tytułu spłaty kredytu mieszkaniowego. Majątek ruchomy stanowi samochód marki [...] (rok produkcji [...]) oraz [...] (rok produkcji [...]). Na podstawie załączonych przez Skarżącą rachunków organ ustalił, że stałe koszty ponoszone przez gospodarstwo domowe stanowią opłaty z tytułu czynszu w wysokości [...] zł, opłaty za media (energia, gaz itp.) w wysokości [...] zł. Dodatkowe obciążenie miesięczne gospodarstwa domowego stanowi spłata kredytu hipotecznego z miesięczną ratą w wysokości [...] zł, jego ubezpieczenie i ubezpieczenie na życie w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ przeanalizował również sytuację finansową, dotyczącą prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej, biorąc przy tym pod uwagę oświadczenie Strony, że w związku z wprowadzonym przez Państwo nakazem prowadzenia działalności w ograniczonym zakresie obiekt nie funkcjonował [...] r. W wyniku poczynionych ustaleń organ stwierdził, że już w okresie [...] r., pomimo że nie występowały wówczas trudności związane z COVID-19, działalność Skarżącej odznaczała się ujemnym wynikiem finansowym, gdyż nie przynosiła formalnie zysków. Organ ustalił także, że jakkolwiek w [...] r. Skarżąca wygenerowała stratę w wysokości [...] zł, to już w [...] r. wysokość wygenerowanej straty była niższa i wyniosła [...] zł. Nadto ustalono, że Skarżąca otrzymała pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne związane z COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, tj. dotacje bezzwrotne w formie umorzenia opłaty w składkach odprowadzanych do ZUS w łącznej wysokości [...] zł brutto, w formie warunkowo umorzonych pożyczek w łącznej wysokości [...] zł brutto oraz pozostałą pomoc w postaci dotacji na łączną kwotę [...]zł brutto. Łączna wartość udzielonej pomocy wyniosła [...] zł brutto. Na podstawie wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, organ słusznie uznał, w wyniku zbadania całokształtu materiału dowodowego, że możliwości płatnicze Skarżącej nie zostały w całości utracone. Organ zasadnie przyjął, że jakkolwiek sytuacja finansowa Skarżącej jest trudna, jednakże sama w sobie nie może być uznana za przesłankę obligującą do zastosowanie ulgi. Skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą, obecnie ograniczoną w związku ze stanem epidemii, niemniej jednak jej egzystencja nie jest zagrożona, a po całkowitym zniesieniu restrykcji i ograniczeń, działalność gospodarcza będzie mogła być przez Stronę kontynuowana na dotychczasowych zasadach, co umożliwi spłatę określonych należności. Zgodzić się także należy z organem odwoławczym, że stan epidemii powodujący znaczny spadek obrotów - wskazany przez Skarżącą jako podstawowa przesłanka do umorzenia należności z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego - nie może per se przesądzać o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie ulgi. Stan epidemii jest oczywiście sytuacją nadzwyczajną, ale nie dotyczy tylko Skarżącej wnioskującej o udzielenie ulgi, lecz całego społeczeństwa, w tym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w różnych zakresach przedmiotowych. Sumując, organ zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego", umożliwiające udzielenie wnioskowanej ulgi. Ocena dokonana przez organ nie nosi znamion oceny dowolnej, lecz swobodnej, mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco i przekonująco uzasadnił powody rozstrzygnięcia, wskazując przy tym stosowne przepisy prawa i przesłanki, które winna była spełniać Strona, aby można było udzielić ulgi określonej w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.f. Zarzuty podniesione w skardze, odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 7b oraz art. 8 § 1 k.p.a., Sąd uznał za bezpodstawne. W ocenie Sądu, w toku postępowania organ wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, a w sprawie zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności faktyczne. W wyniku wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny przesłanek, od których uzależnione było przyznanie ulgi. Co istotne, w sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości co do stanu faktycznego lub prawnego, które to nakazywały organowi zastosowanie się do zasad przewidzianych w art. 7a § 1 k.p.a. (tj. rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) i art. 7b k.p.a. (tj. współdziałania organu z innymi organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy). Mając na uwadze argumentację skargi, podkreślić także należy, że zakres wezwania do przedłożenia dokumentów, oświadczeń i informacji - skierowanego w toku postępowania przez organ do Strony - nie wykraczał poza normy przepisane prawem. Wbrew twierdzeniom skargi, w żadnym miejscu tego wezwania, organ nie domagał się od Skarżącej udowodnienia wprowadzonych w kraju restrykcji i ograniczeń, a wyłącznie takiego umotywowania wniosku o udzielenie ulgi, które mogłoby dać podstawę do jego pozytywnego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, postępowaniu organu nie można także zarzucić działania wbrew regule wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., czyli działania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Wbrew bowiem stanowisku Skarżącej, ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie miały obowiązku wykazywania w decyzji, czy organ I instancji w latach [...] zastosował ulgi wobec innych podmiotów gospodarczych oraz jakimi przesłankami się przy tym kierował. Wydane w sprawie decyzje organów odnosiły się prawidłowo do konkretnej, indywidualnej sytuacji strony postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.