I SA/Sz 608/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Rolno - Hodowlanego "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę. W dniu [...] r. do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa Rolno-Hodowlanego "[...]" Sp. z o.o. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku tym producent zadeklarował do płatności [...] działki rolne znajdujące się na [...] działkach ewidencyjnych położonych w gminie B., obrębach ewidencyjnych R. (o nr: [...]) oraz L. (o nr: [...]). Producent zgłosił chęć ubiegania się o przyznanie: - jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni [...] ha; - uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) do powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B., decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał Przedsiębiorstwu Rolno-Hodowlanemu "[...]" Sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, w tym do płatność JPO do powierzchni [...] ha oraz do płatności UPO do powierzchni [...] ha, po pomniejszeniu działek rolnych F/Fl, G/Gl, Ł/Łl i R/Rl o łączną powierzchnię [...] ha, która to procentowa różnica w przedeklarowaniu była mniejsza niż [...]% i [...] ha. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że przez nieuwagę, przepisując pierwszą stronę wniosku, nie zaznaczono "pola traktującego o dopłacie cukrowej za rok 2013". Tymczasem, buraki cukrowe uprawiane są od wielu lat, a o płatności spółka występuje corocznie od 2006 r. We wniosku zaznaczono na działkach L i S uprawę buraków cukrowych, nie zaznaczono jednak ubiegania się o płatność cukrową, co było oczywistą omyłką. Zaznaczenie w tabeli VIII wniosku na działkach L i S uprawy buraków potwierdzało jednak, w ocenie producenta, niezrezygnowanie z dopłaty cukrowej, tym bardziej, że działek tych nie zadeklarowano do płatności UPO. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po przytoczeniu stosownych przepisów prawa, co do meritum sprawy wskazał, że brak deklaracji w złożonym przez producenta wniosku o ubieganie się o płatność cukrową spowodowało, że nie było możliwości przyznania spółce tych płatności. Z tego też względu okoliczności, na które powołuje się spółka, a więc przeoczenie i nie zaznaczenie zamiaru ubiegania się o tę płatność nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej na powyższą decyzję podniesiono zarzut obrazy przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania dopłaty cukrowej, - zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem, to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Nie zwalnia to jednak, zdaniem strony skarżącej, organu z obowiązku prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a nie tylko oparciu się na częściowym materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą praworządności zatem organ w sytuacji przyjmowania przez pracownika organu wniosku o przyznanie płatności był zobowiązany dostrzec brak związany z kontynowaniem corocznie składanych i uzyskiwanych przez Spółkę płatności cukrowych. Ciężar naruszenia przez organ zasady praworządności nie może być przerzucony na wnioskodawcę, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym zakresie w skardze przywołano fragment orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 466/08 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 552/12. Z tego też względu, mając na uwadze, że organ posiadał wiedzę o otrzymywanych w latach ubiegłych przez spółkę płatnościach cukrowych, zaskarżoną decyzję, zdaniem strony skarżącej, ocenić należy jako wadliwą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, z argumentacją jak w rozstrzygnięciu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.). Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Formularz wniosku, jaki złożyła strona skarżąca w dniu 8 maja 2013 r. dotyczył płatności do gruntów rolnych, na którą składają się jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca do powierzchni grupy upraw podstawowych, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na użytkach zielonych i uprawy chmielu. Dla wskazania, przyznania której płatności rolnik się ubiega, konieczne było postawienie znaku "x" w kwadratach, znajdujących się w formularzu przy każdej z tych płatności. Okolicznością niesporną jest to, w formularzu złożonym przez spółkę w dniu 8 maja 2013 r. nie zaznaczono przy płatności cukrowej znaku "x". W dniu 13 września 2013 r. producent złożył zmianę do wskazanego powyżej wniosku, w którym zaznaczono fakt ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową. Również w tym wniosku nie zaznaczono chęci ubiegania się o płatność cukrową. Skoro płatności, w tym płatność cukrowa, przyznawane są tylko na wniosek, a nie z urzędu, prawidłowo organy obu instancji uznały zatem, że wniosku o przyznanie tej płatności strona skarżąca nie złożyła. Pozostaje zatem do rozważenia, czy zasadne są zarzuty podniesione w skardze, a w szczególności, czy można uznać, że to na skutek niezgodnego z prawem działania tych organów stronie skarżącej nie przyznano płatności cukrowej. W związku z tym przede wszystkim ponownie podkreślić należy, że płatności do gruntów rolnych przyznawane są na wniosek. Bez prawidłowo złożonego wniosku organ nie może przyznać takiej płatności. Jeśli chodzi o płatność cukrową, to zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), która reguluje zasady i tryb oraz zadania i właściwość organów w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych określnych w poszczególnych przepisach, płatność cukrową przyznaje się na wniosek rolnika w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowej, o której mowa w art. 19 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskie, do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. I tak, jeśli chodzi o tryb postępowania, ustawa w sposób odmienny reguluje kwestie objęte przepisami art. 7 - 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Miedzy innymi zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 , 2 i 3 organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nadto organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych na żądanie. W skardze podniesiono, że pracownik organu powinien dostrzec brak związany z niezaznaczeniem ubiegania się przez stronę o płatność cukrową, o którą spółka zwracała się w poprzednich latach. Zdaniem strony skarżącej, powyższe uchybienie pracownika przyjmującego wniosek stanowi naruszenie zarówno zasady praworządności, jak i zasady nakładającej na organ konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego z urzędu. Powyższe zarzuty ocenić należy jako nieuzasadnione. Oddzielna płatność z tytułu cukru ma charakter płatności historycznej, niezwiązanej z bieżącą produkcją, która będzie stosowana do dnia 31 grudnia 2013 r. Rolnik, który w 2006 lub 2007 lub 2008 lub 2009 lub 2010 lub 2011 lub 2012 roku ubiegał się o przyznanie płatności cukrowej na podstawie dostarczonej umowy, umów dodatkowej kontraktacji/aneksów do umowy, do wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok nie dołącza kolejny raz umowy/aneksu. Rolnik składa tylko prawidłowo wypełniony wniosek zaznaczając "x" przy płatności cukrowej. Płatność cukrowa jest płatnością, o którą producent ubiega się dobrowolnie, zatem to wyłącznie na nim spoczywa obowiązek złożenia wniosku w taki sposób, aby organ odczytał żądnie wnioskodawcy zgodnie z jego wolą. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ rozpatrzył żądanie wnioskodawcy w sposób prawidłowy, ponieważ spółka wnioskowała tylko o jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową oraz o płatności rolnośrodowiskowe odznaczając na pierwszej stronie wniosku odpowiednie rubryki. Niewątpliwie w powyższym zakresie organy obydwu instancji działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie sposób zarzucić im zatem naruszenia zasady praworządności. W tym miejscu podkreślić należy, że pracownik organu przyjmujący wniosek przeprowadza jedynie kontrolę wizualną wniosku. Zadeklarowana uprawa buraka cukrowego na działkach L i S oznaczała chęć ubiegania się przez wnioskodawcę o płatności JPO i powyższe niewątpliwie było zgodne z żądaniem wyrażonym na pierwszej stronie wniosku. Osoba przyjmująca wniosek przy jego kontroli nie jest obowiązana weryfikować, który wnioskodawca w latach poprzednich uzyskał płatności bezpośrednie i sama też nie może domniemywać, że składający wniosek nie zakreślił na jego pierwszej stronie w sposób prawidłowy swojego żądania. Mając na uwadze powyższe nie sposób przyjąć, że fakt nie zaznaczenia przez wnioskodawcę rubryki ubiegania się o płatność cukrową wskazywał na rzucającą się w oczy rozbieżność między intencją wnioskodawcy a wnioskiem. Zgodzić się zatem należy, że stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca nie może obciążać za swoje niedopatrzenie winą organu, który przeprowadził postępowanie w prawidłowy sposób, ponieważ jak sam to przyznaje w swojej skardze nie po raz pierwszy ubiegał się o przyznanie płatności cukrowej, a we wszelkich dostępnych źródłach, które mają na celu pomóc wnioskodawcom wypełnić wniosek w prawidłowy sposób (instrukcja wypełnienia wniosku, strona ARiMR) znajdują się informacje, w jaki sposób zadeklarować chęć ubiegania się o płatności cukrowe. Wskazać jeszcze należy, że za kontynuacją zamiaru ubiegania się o płatność cukrową nie może przemawiać fakt, że działki Li S nie zostały zadeklarowane do płatności UPO skoro Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) nie obejmuje swym zakresem uprawy buraków cukrowych. Nie sposób też przyjąć, że wskazanie we wniosku do płatności JPO na działkach L i S uprawy buraków cukrowych mogło przesądzać o ubieganiu się o płatność cukrową skoro, jak już wskazano powyżej, jest to płatność o charakterze historycznym, która nie wymaga od producenta, poza zgłoszeniem we wniosku ubiegania się o tę płatność, uprawy buraków cukrowych na dzień złożenia wniosku. Tym samym, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ zobligowany był do wydania decyzji ustalającej kwoty płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W związku z tym, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.