I SA/Sz 610/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu [...] listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na pismo Burmistrza [...] – Zdroju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Skarżącej kwotę [...]zł ([...]) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. reprezentujący A. W. (dalej: "Skarżąca") adwokat złożył skargę na rozstrzygnięcie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że w postępowaniu o przyznanie dotacji celowej, wydawanej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII/108/2019 w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, nie było prowadzone postępowanie w trybie KPA, co powoduje brak podstawy prawnej do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązany jest z urzędu badać, czy wniesienie skargi jest dopuszczalne. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozstrzygnięcia sporu i wydania w sprawie wyroku. Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn, niż to wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy wskazać, że – jak słusznie zauważył organ - załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia 23 lutego 2021 r. zostało podjęte na podstawie przywołanej powyżej uchwały nr VIII/108/2019 Rady Miejskiej w P. z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, uchwalonej na podstawie art. 403 ust.4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm., dalej: "u.f.p."). Przepis art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie ochrony środowiska, (w szczególności dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców), obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z kolei zgodnie z art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Przedmiotowa uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Gminy P. - Z. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia Burmistrza. W pierwszej kolejności należy podnieść, że z treści ww. uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu Gminy [...] na dwa etapy. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Czynności związane ze złożeniem wniosku są opisane w § 2 ust. 1 do ust. 7 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji. Kryteria formalnej oceny uregulowano w § 2 ust. 1 do ust. 6 uchwały. Wniosek nie zostanie rozpatrzony, gdy złożony został po terminie wskazanym w uchwale oraz gdy nie zostaną usunięte braki formalne wniosku, po wezwaniu wnioskodawcy do ich usunięcia, bądź w sytuacji nie uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie (§ 2 ust. 5). Po dokonaniu weryfikacji wniosku i uzyskaniu pozytywnej oceny, pomiędzy wnioskodawcą, a Gminą zostanie zawarta umowa o udzielenie dofinansowania na budowę studni wierconej (§ 2 ust. 7). Dotacja zostanie wypłacona i rozliczona na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi P. (§ 4). W uchwale nie wskazano formy pozostawienia bez rozpatrzenia (odrzucenia) lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku czy to pod względem formalnym czy merytorycznym. Uchwała w tej kwestii milczy. Należy podnieść, że opisane w uchwale dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Rodzi się zatem pytanie o charakter prawny czynności, których treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, a przede wszystkim pytanie o charakter rozstrzygnięcia organu administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Jak już wskazano powyżej nie jest to decyzja w rozumieniu K.p.a. Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na czynności z zakresu administracji publicznej, niebędące decyzjami, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te: - nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a., - muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", - muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, czynność Burmistrza dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 K.p.c. W szczególności w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 K.c., ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 K.p.c. (por. uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II GSP 1/12). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego (uchwały), nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego stronie skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu. Z analizy akt wynika, że w niniejszej sprawie Skarżąca została poinformowana pismem z dnia 23 lutego 2021 r., że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, wnioskowana dotacja nie może być udzielona. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie jej wniosku i zmianę rozstrzygnięcia, na które Burmistrz odpowiedział pismem z dnia 3 marca 2021 r. wskazując, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie. Pismem z dnia 6 maja 2021 r. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na budowę studni zgodnie z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 20 maja 2021 r. Burmistrz poinformował, że sposób procedowania w sprawie przyznania dotacji wynika z uchwały, do postępowania nie ma zastosowania K.p.a., co powoduje brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. W wyniku tej korespondencji reprezentujący Skarżącą pełnomocnik pismem z dnia 19 lipca 2021 r. wywiódł skargę do tut. Sądu. Jednakże, skarga ta podlega odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przedmiotowej sprawie ww. pismo organu z dnia 23 lutego 2021 r. zostało wysłane na adres skrytki ePuap do Skarżącej. Organ, pomimo wezwania Sądu, nie nadesłał dokumentu potwierdzającego doręczenie elektroniczne tej korespondencji (UPD). Jednakże w złożonej skardze pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że ww. pismo Skarżąca otrzymała w dniu 23 lutego 2021 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że Skarżąca pismem z dnia 1 marca 2021 r. złożyła do organu pismo zatytułowane "odwołanie" w którym wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku, co oznacza, zdaniem Sądu, że o negatywnym rozpoznaniu wniosku Skarżąca dowiedziała się 23 lutego 2021 r., a najpóźniej w dniu 1 marca 2021 r., gdy sporządzała kolejne pismo do organu. Zatem Skarżąca, będąc reprezentowana od dnia 17 marca 2021 r. przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych sprawy), wnosząc w dniu 19 lipca 2021 r. (prezentata Urzędu Miejskiego w P. ) skargę na czynność w przedmiocie udzielenia dotacji celowej, uchybiła trzydziestodniowemu terminowi na jej wniesienie. Z zestawienia dat wynika, że skarga została złożona ponad 4 miesiące od momentu, kiedy Skarżąca dowiedziała się o zaskarżonej czynności. Przy czym pełnomocnik Skarżącej, nie wskazał w skardze na okoliczności uzasadniające uznanie, że znaczne uchybienie terminu do wniesienia skargi miało miejsce bez winy strony. Okoliczności takich w sprawie nie dopatrzył się również Sąd, zwłaszcza, że – jak wyżej wskazano - Skarżąca począwszy już od dnia 17 marca 2021 r. w sprawie udzielenia dotacji była reprezentowana przez adwokata (por. postanowienie NSA z 19.03.2021 r., I GZ 18/21, WSA w Kielcach z 15.06.2021 r., I SA/Ke 303/21, WSA w Szczecinie z 7.06.2021 r., I SA/Sz 309/21, dostępne na CBOIS) Z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.