I SA/Sz 624/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i kosztów upomnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] Nr [...] , wydaną z powołaniem się na art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 13 października 2007 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił J. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i kosztów upomnienia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ administracji wskazał, że J. K. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2008 r., uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2008 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając ten wniosek J. K. podniósł, że w 1998 r. wznowił działalność gospodarczą w zakresie transportu ciężarowego. Wskazał przy tym na wiele trudności z nieuczciwymi zleceniodawcami oraz to, że w czerwcu 1999 r. jego samochód uległ rozbiciu. Według oświadczenia strony, firma ubezpieczeniowa wypłaciła tylko część odszkodowania. W 2002 r. zobowiązany wziął w leasing samochód dostawczy, a jego zarobki starczały tylko na spłatę rat leasingowych. W 2007 r. dłużnik zmienił profil działalności gospodarczej i otworzył warsztat samochodowy, jednakże na przełomie sierpnia i września dowiedział się o chorobie nowotworowej. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia w grudniu 2007 r. zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej. Wnioskodawca podał również, że lekarz orzecznik ZUS w grudniu 2007 r. stwierdził jego całkowitą niezdolność do pracy na okres do 12.2008 r., jednakże nie zostało mu przyznane świadczenie rentowe. Ponadto wnioskodawca podał, że mieszkanie, w którym zamieszkuje mieści się w budynku wybudowanym przed II Wojną Światową i do wymiany jest dach, elewacja, cała instalacja. Mieszka wraz z żoną i pełnoletnim synem, a jedynym źródłem dochodu dłużnika jest świadczenie rehabilitacyjne małżonki. J. K. podniósł również, że w związku z nierozliczonym leasingiem ma zadłużenie w Banku [...] na kwotę około [...] zł. Do wniosku tego dołączył szereg dokumentów poświadczających jego sytuację osobistą, majątkową oraz stan zdrowia. Dalej organ wskazał, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług handlowych od 20.10.1990 r. do 27.02.1993 r., od 24.04.1995 r. do 31.08.1996 r. oraz od 01.03.1998 r. do 01.01.2008 r. Pomimo wezwań wysyłanych do płatnika o zapłatę zaległość powyższa nie została uregulowana. Ze względu na nieopłacanie składek przez zobowiązanego kilkakrotnie wymierzono opłatę dodatkową. W kwietniu 1997 r. J.K. zwrócił się z prośbą o spłatę zadłużenia w ratach. Układ ratalny został zawarty na zaległość za okres od 05.1996 r. do 08.1996 r. w 8 ratach. W ramach układu zadłużenie za wskazany okres zostało uregulowane. W styczniu 1999 r. zaległe składki od 08.1998 r. zostały skierowane do przymusowego dochodzenia prowadzonego przez Urząd Skarbowy. W ramach prowadzonego postępowania składki zostały uregulowane Pozostała do zapłaty tylko składka za 12.1998 r. Organ ustalił również, że zobowiązany w późniejszym okresie prowadził działalność gospodarczą w okresie od 01.01.1999 r. do 01.02.2001 r. od 01.03.2002 r. do 01.08.2006 r. oraz od 01.08.2007 r. do 01.01.2008 r. w zakresie transportu drogowego oraz warsztatu samochodowego. Działalność została wykreślona z ewidencji w dniu 17.01.2008 r. W czasie prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązany zgłaszał do ubezpieczeń pracowników, nie opłacił części finansowanej przez ubezpieczonych. Na koncie widnieją zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres od 01.1999 r. do 08.2000 r. od 10.2000 r. do 01. 01.2001 r., od 03.2002 r. do 11.2002 r., od 03.2003 r. do 12.2004 r., od 02.2005 r. do 07.2006 r. oraz za 08.2007 r., 12.2007 r. - łącznie w kwocie [...] zł (plus odsetki za zwłokę liczone od dnia zapłaty włącznie), kosztów upomnień w kwocie [...] zł, opłaty dodatkowej w kwocie[...] zł oraz opłaty manipulacyjnej w kwocie[...] zł. Wnioskodawca ma orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy na okres do 12.2008 r. Ponadto organ administracji podał, że na przełomie sierpnia i września 2007 r. J. K. dowiedział się o chorobie nowotworowej. Na podstawie ekspertyzy histopatologicznej u strony stwierdzono chłoniaka typu B. Aktualnie J. K. nie pracuje i nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego. Po sprawdzeniu w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że dłużnik wspólnie z żoną posiada nieruchomość położoną w[...] . W dniu 19 marca 2003 r. należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki przymusowej zwykłej w kwocie [...] zł na opisanej nieruchomości wpisanej za okres od 01.1999 r. do 05.2000 r., a w dniu 27 marca 2008 r. została wydana decyzja stanowiąca podstawę wpisu hipotecznego za okres od 06.2000 r. do 11.2007 r. oraz za zaległość do 31.12.1998 r., celem zabezpieczenia należności Zakładu. Wnioskodawca mieszka wraz z małżonką i pełnoletnim synem, przy czym w dniu 25 czerwca 1993 r. Sąd Rejonowy w Szczecinie zniósł wspólność majątkową małżeńską pomiędzy J. K. a J. K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił również, że według informacji uzyskanej z Trzeciego Urzędu Skarbowego J. K. uzyskał za 2006 r. przychód w kwocie [...] zł, natomiast dochód w kwocie [...] zł. Natomiast w zeznaniu rocznym za 2007 r. dłużnik wykazał przychód w wysokości [...] zł oraz dochód w wysokości [...] zł. Zobowiązany obecnie oprócz zaległości w ZUS posiada zadłużenie u osób fizycznych w wysokości około [....] zł oraz wobec Banku [...] w wysokości około [...] zł. J. K. obecnie nie otrzymuje świadczenia rentowego. Obecnie zobowiązany zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i nie osiąga dochodów. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, powołując się na treść art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ administracji stwierdził, że w związku z tym, iż zobowiązany posiada nieruchomość, która podlega zabezpieczeniu i egzekucji, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalności, będąca koniecznym wymogiem do umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28. Organ stwierdził również, że wobec tego, iż strona aktualnie nie pracuje i nie osiąga dochodów, ponadto jest osobą chorą podlegająca terapii z orzeczoną okresową niezdolnością do pracy, to w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki tzw. ważnego interesu osoby zobowiązanej, formalnie dające możliwości umorzenia należności składkowej. Zainteresowany umorzeniem nie jest bowiem aktualnie w stanie jednorazowo opłacić należności bez pozbawienia siebie oraz swojej rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zgodnie z przesłanką wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ zaznaczył przy tym, że takich przesłanek nie stanowią okoliczności powołane przez wnioskodawcę, tj. nieuczciwość zleceniodawców czy też uszkodzenie leasingowego samochodu i związane z tym dodatkowe koszty, gdyż pomimo ich zaistnienia zobowiązany nadal kontynuował działalność gospodarczą, prowadząc ją z przerwami do 17 stycznia 2008 r. Jednocześnie, uwzględniając fakt, iż orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy, oraz że należność Zakładu jest zabezpieczona rzeczowo, organ uznał umorzenie należności składkowej za przedwczesne i niecelowe z punktu widzenia interesu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ administracji wskazał przy tym, że zainteresowany umorzeniem ma oprócz zaległości składkowych inne zobowiązania, w tym również zabezpieczone hipotecznie mieszkanie w Banku [...] SA. Nadto organ ten zaznaczył, że powołując się na zabezpieczenie należności nie przesądza o konieczności dochodzenia należności z zabezpieczonej nieruchomości, co nie oznacza, iż nie będą one dochodzone w przyszłości w pierwszej kolejności przed innymi zobowiązaniami. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. K. w piśmie zatytułowanym "Odwołanie" wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jego sprawy i umorzenie zaległości składkowych. W uzasadnieniu zobowiązany powołał się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, i stwierdził, że przedstawiony przez niego stan faktyczny spełnia przesłanki przyznania tej ulgi, określone w § 3 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia. Podkreślił również, że oprócz udziału w lokalu mieszkalnym nie posiada żadnego majątku, ma orzeczony całkowity zakaz pracy przez lekarza orzecznika, nie zarobkuje i nie wie, jak długo potrwa taka sytuacja. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] Nr [...] , wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] i odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Z uzasadnienia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że rozpatrując sprawę na skutek wniosku strony organ ten nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska Zakładu. Przytaczając ustalone przez Zakład okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji materialnej i osobistej, w jakiej znajduje się aktualnie dłużnik, organ ten odwołał się do przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącego o tym, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przywołał również postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i wskazał, że z treści przytoczonych przepisów wynika, iż decyzje w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy, a rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, tj. całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Uważa on, iż podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia koniecznym jest uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest dysponentem środków wchodzących w skład Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa, wobec czego dysponując pieniędzmi z budżetu państwa zobowiązany jest postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniać ważny interes zobowiązanego. Podkreślił także, że umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, bowiem zasadą jest płacenie składek. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację Zakładu, wskazując w szczególności, że nieuzasadniony jest zarzut dłużnika dotyczący niemożności uzyskiwania dochodów z powodu przewlekłej choroby nowotworowej. Organ ten stwierdził bowiem, że z akt sprawy wynika, iż orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy do 12.2008 r., co oznacza, że po upływie tego okresu istnieje możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, domagając się zmiany zaskarżonego aktu i umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu skarżący ponownie powołał się na swoją trudną sytuację, wskazując, iż w chwili obecnej jest w trakcie leczenia chłoniaka typu B o wysokiej złośliwości i pozostaje pod stałą opieką Kliniki Hematologii. Strona nie pracuje, nie pobiera żadnej renty (z powodu zaległości w składkach), a więc nie ma żadnych dochodów i żyje tylko przy pomocy swojej mamy i siostry, które w miarę możliwości wspomagają ją finansowo. Skarżący podkreślił przy tym, że lekarz orzecznik ZUS orzekł o jego całkowitej niezdolności do pracy w okresie od 02.07.2007 r. do 31.12.2008 r., na co on nie miał wpływu. Wobec tego za krzywdzące uznaje powoływanie się przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na okoliczność orzeczenia o okresowej niezdolności do pracy, jako przesłankę odmowy umorzenia świadczenia. W dniu 11 lutego 2009 r. skarżący wniósł pismo, w którym podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że we wrześniu 2008 r. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie mu renty, w związku z czym otrzymał wezwanie na dzień 11 lutego 2009 r. do stawienia się do lekarza orzecznika ZUS. Końcowo dodał, że w związku z odmową przyznania renty oraz całkowitym zakazem pracy nie ma żadnych środków do życia. Do pisma skarżący dołączył kserokopie kart informacyjnych leczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał m.in., że zaskarżona decyzja opierała się na rzeczowym materiale dowodowym, który został oceniony i poddany dokładnej analizie. Organ stwierdził, że zaległości w opłacaniu składek co do zasady nie miały racji bytu i powstały dużo wcześniej, aniżeli wykryto chorobę strony. Ponadto w ocenie organu, jakkolwiek sytuacja skarżącego jest niewątpliwie ciężka, jednakże nie została spełniona przesłanka "całkowitej nieściągalności", na którą powołano się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skargę uznać należało za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25.08.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, a więc w granicach, jakie zakreślone zostały przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na jej wynik. Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i kosztów upomnienia, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetek za zwłokę jak należności pochodnej), co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła, jak to wynika nie tylko z powołanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1, ale także z przepisu art. 83 ust. 1, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może został wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym dalej przywołanych. Jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane (całkowita nieściągalność - art. 28 ust. 3 ustawy; niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 rozporządzenia), nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Jakkolwiek w odniesieniu do decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawa z dnia z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza możliwość wniesienia odwołania do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, to jednakże przyznaje stronie prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra; do wniosku tego nakazuje też stosować odpowiednio określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 83 ust. 4). Wynika z powyższych przepisów, że organ, rozpatrujący na skutek wniosku strony sprawę ponownie, ma - zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - status organu odwoławczego, co oznacza, że obowiązany on jest sprawę ponownie nie tylko rozstrzygnąć, ale także uprzednio rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przesłanki tej oceny wyjaśnić, także wówczas, gdy swą pierwszą decyzję utrzymuje w mocy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i kosztów upomnienia, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanego i jego sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował, uznając jednakże, iż nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gdyż skarżący posiada majątek, który może podlegać zabezpieczeniu. Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty tych należności (łącznie [...] zł) przez zobowiązanego. Jak przyznał sam organ skarżący obecnie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i aktualnie nie osiąga dochodów, ponadto jest osobą chorą, podlegającą terapii z orzeczoną okresową niezdolnością do pracy, zaś jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny jest świadczenie rehabilitacyjne żony - co nie pozwala mu jednorazowo spłacić należności. Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej formalnie dające możliwości umorzenia należności składkowej. Swoją odmowę umorzenia tych należności organ uzasadnia natomiast jedynie faktem, iż orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy oraz tym, że należność ZUS została zabezpieczona hipoteką przymusową, zaś skarżący jest właścicielem mieszkania, co według organu świadczy o braku przesłanki całkowitej nieściągalności, nie dokonując w tym względzie bardziej szczegółowych wyjaśnień. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, ani argumentacji odwołującej się do ponoszenia przez zobowiązanego ciężaru ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, ani też odwoływanie się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności do czasu ich przedawnienia. Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich np. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Warto w tym miejscu też zauważyć, iż szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jakie zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), określające przesłanki mogące uzasadniać to umorzenie, ukształtowane zostały - zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - nie tylko przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, ale także przy uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez orzekający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu. Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązanego informacje o jego stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przezeń wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanego, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.