I SA/Sz 625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej "Prezes KRUS" lub "organ") decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania A.L. (zw. dalej: "rolnikiem" bądź "skarżącym") ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...]r. wydaną na wniosek rolnika, zadłużenie w kwocie [...] zł wobec KRUS w spłacie składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres [...] rozłożono rolnikowi na 3 raty, płatne po [...] zł, każda do końca każdego roku w latach 2014-2016. W dniu [...]r., decyzją nr [...] stwierdzono wygaśnięcie ulgi w spłacie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Powodem podjęcia powyższej decyzji było niezrealizowanie zawartego układu ratalnego. Z trzech rat, rolnik uregulował tylko 1 ratę. Pismem z dnia 8 maja 2017 r. rolnik zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie decyzji z dnia [...] r. wyjaśniając jednocześnie, iż opóźnienia w płatności rat powstały w związku z jego trudną sytuacją finansową. W dniu 18 maja 2017 r., organ przeprowadził wizytację gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rolnika, w której uczestniczył rolnik. Rolnik nie podał żadnych nowych dowodów, jak również istotnych okoliczności i przyczyn usprawiedliwiających jego stan zaniechania w zapłacie nieuiszczonych rat. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes KRUS wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]r. uznając, że nie przedstawiono żadnych dowodów zasługujących na uwzględnienie i uchylenie decyzji w sprawie wygaśnięcia ulgi w spłacie należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że decyzja Prezesa KRUS jest wadliwa i dlatego winna być uchylona. Prezes KRUS utrzymał zaskarżoną decyzję na podstawie przeprowadzonej w dniu 18 maja 2017 r. wizytacji, która w ocenie skarżącego została przeprowadzona z naruszeniem art. 29 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zw. dalej: "k.p.a."). Jak dowód wskazał na brak pisma powiadamiającego o terminie wizytacji. Zdaniem skarżącego, Prezes KRUS naruszył art. 39 k.p.a. Końcowo skarżący zaznaczył, że Prezes KRUS winien trzymać się liter prawa wynikających z art. 6,7,8,9,10 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga okazała się zasadna, niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Jak wynika z akt sprawy i co jest kwestią bezsporną, aczkolwiek nie było to przedmiotem zarzutów skargi, obie kontrolowane przez Sąd decyzje, czyli decyzja z dnia [...]r. i utrzymująca ją w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...]r., zostały wydane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS w [...] – [...] z udziałem Starszego Inspektora Ubezpieczeń – [...]. Zasadniczą zatem kwestią którą należało w pierwszej kolejności rozważyć było to, czy na podstawie art. 24 § 1 pkt.5 i art.127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania sprawy i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu w pierwszej instancji decyzji przez centralny organ administracji rządowej – Prezesa KRUS. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Podobne stanowisko w tym zakresie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1507/08 i z dnia 14 października 2010 r. sygn. I OSK 781/10. Wyjaśniając zajęte w tej sprawie stanowisko, należy przede wszystkim przypomnieć, że przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika, instytucja wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II GPS 2/06 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. znalazło się stwierdzenie, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwość zastosowania przesłanki wyłączenia pracownika czy członka organu, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. SK 11/99. Przede wszystkim kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym pojęciem "zaskarżenie" pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Przy tym wszystkim trzeba uwzględnić całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest między innymi art. 127 § 3 k.p.a. Chociaż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy decyzji ostatecznych, na których określenie w art. 16 § 1 k.p.a. posłużono się kryterium braku możliwości wniesienia od nich odwołania w administracyjnym toku instancji, to jednak uruchamia on w sposób oczywisty nowy etap postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się oceny decyzji w takim samym zakresie badania, jak przy wydawaniu kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej. Istnieją zatem wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle związanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. W tym miejscu dodać również należy, że dwuinstancyjność postępowania może być rozpatrywana w znaczeniu materialnym lub formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Zdaniem [...] punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym – z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie, co potwierdza między innymi powołana już uchwała z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06. W powyższej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentowano, że w klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (tak W. Chróścielewski w glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W świetle powyższych rozważań nie ma natomiast żadnych racjonalnych przesłanek by regulacja ta nie odnosiła się do pracownika organu centralnego. Z wyżej przedstawionych względów należy uznać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowania instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem pracownik rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa, 2008 r., z.1). W niniejszej sprawie należy uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., która powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zawierającej wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem w wydaniu decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy brali udział pracownicy organu, którzy wydawali decyzję w pierwszej instancji. Wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło zatem z naruszeniem powołanych norm, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), do czego nawiązuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję, odstępując od merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, które w tej sytuacji byłoby przedwczesne. W ponownym rozpatrywaniu sprawy pracownicy, który brali udział w wydaniu (i podpisali) decyzję z dnia [...]r., której dotyczy wniosek skarżącego o wznowienie postepowania, nie mogą wziąć udziału w postępowaniu toczącym się po wznowieniu. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.