I SA/Sz 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2013 oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 26 marca 2014 r., nr [...] , Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. S. z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...] , którą odmówiono J. W. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: "płatność ONW") na rok 2013. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 23 kwietnia 2013 r. S. F., reprezentujący J. W. (dalej także: "Producent", "Skarżący"), wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. z wnioskiem o wskazanie powierzchni PEG, m.in. na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym R. W dniu 24 kwietnia 2013 r. uzyskał informację, że powierzchnia PEG dla działki nr [..] wynosi [...] ha. Następnie, pismem z dnia 13 maja 2013 r., doręczonym skutecznie 15 maja 2013 r., wskazany organ przesłał pełnomocnikowi Producenta kolejną informację o powierzchni PEG, wskazując, że w odniesieniu do działki nr [...] wynosi ona [...] ha. W dniu 15 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. S., wpłynął wniosek J. W. o przyznanie płatności na rok 2013, w którym zawnioskowano o przyznanie jednolitej płatność obszarowej i uzupełniającej płatność podstawowej oraz wyszczególniono działki ewidencyjne bez deklaracji działek rolnych. W dniu 31 maja 2013 r. wpłynęła do organu ARiMR zmiana do ww. wniosku, w której Producent wniósł dodatkowo o przyznanie płatności ONW na rok 2013 oraz dokonał zgłoszenia działek rolnych do płatności, w tym do płatności ONW ww. działkę rolną I o powierzchni [...] ha, położoną w powiecie S., gminie K., obrębie ewidencyjnym R. o nr [..] . Pismem z 28 sierpnia 2013 r., nr [...] , organ I instancji wezwał Producenta do złożenia wyjaśnień dotyczących deklaracji działki rolnej I (dz. ew. nr [...] ), wskazując, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW na tej działce jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG). Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi Producenta w dniu 29 sierpnia 2013 r. W wyznaczonym przez organ terminie nie udzielono żadnych wyjaśnień odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości. Organ I instancji, po zweryfikowaniu materiału dowodowego w sprawie, w dniu 19 listopada 2013 r. wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności ONW. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że płatność została odmówiona ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną ([..] ha) a powierzchnią stwierdzoną ([..]ha). Suma zmniejszenia wyniosła [..] ha, co stanowiło przekroczenie procentowej różnicy względem powierzchni deklarowanej powyżej [..] . Pełnomocnik Producenta wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej zmiany i przyznania producentowi wnioskowanej płatności ONW. Wskazując na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasad wynikających z art. 7 oraz art. 9 k.p.a., pełnomocnik podniósł, że niezłożenie wyjaśnień było przez niego niezawinione, gdyż spowodował je brak sprecyzowania niezgodności w wystosowanym wezwaniu. Wskazano również, że powierzchnia działki nr [...] została zadeklarowana do płatności w oparciu o uzyskaną od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. informację o powierzchni PEG, brak jest zatem nieprawidłowości w sprawie, w szczególności że deklarowana powierzchnia jest większa od rzeczywistej. Decyzją z 26 marca 2014 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 14, art. 15, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009, str. 16-99), art. 2 pkt 34, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 3 i 4, art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 1, ze zm.), art. 16 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.) – organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że zostało ono podjęte w oparciu o prawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i proceduralnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał brzmienie zastosowanych przepisów prawa krajowego i unijnego, regulujących kwestie przyznawania płatności ONW, w tym także przeprowadzania kontroli administracyjnych. Organ wskazał także, że powierzchnia referencyjna zadeklarowanej do płatności ONW przedmiotowej działki, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, korzystając przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Organ wyjaśnił również, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo podlegają weryfikacji w bazie LPIS, w ten sposób, że sprawdza się, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy - kontrola wizualna, kompletności i administracyjna oraz procedury prowadzenia wyjaśnień rozbieżności wspierane są przez dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, dane wektorowe granic pól zagospodarowania oraz ortofotomapy cyfrowe z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS). Pomiar działki rolnej i określenie jej powierzchni uprawnionej do płatności przeprowadzone zostało na podstawie wizualizacji, tj. podglądu i pomiaru działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej na tle wszystkich dostępnych warstw GIS (ortofotomapy, warstwa ewidencyjna w postaci rastrowej lub wektorowej oraz pola zagospodarowania). Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem Producenta, iż zadeklarował on do płatności powierzchnię zgodną z tą, którą uzyskał od Kierownika Biura Powiatowego. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z 23 kwietnia 2013 r., pełnomocnik Producenta otrzymał dwie informacje: w dniu 24 kwietnia 2013 r. - informację, iż powierzchnia PEG dla działki nr [...] wynosi [...] ha, a następnie w dniu 15 maja 2013 r. informację, że powierzchnia PEG dla tej działki wynosi [...] ha. Przed złożeniem w dniu 31 maja 2013 r. zmiany do wniosku o przyznanie płatności, którą to zmianą po raz pierwszy dokonał wyszczególnienia działek rolnych do płatności – Producent posiadał zatem wiedzę o zmianie powierzchni PEG względem ww. działki ewidencyjnej. Ponadto, biorąc pod uwagę złożenie wniosku o wskazanie powierzchni PEG z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz treść wezwania organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2013 r. (tj. "Powierzchnia deklarowana do płatności ON W na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG)..."), organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania stanowiska Producenta, że ww. wezwanie do złożenia wyjaśnień było niewystarczająco sprecyzowane. Wyjaśniając zasadność pomniejszenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w przypadku działki rolnej I o powierzchni [...] ha na [...] ha - czyli do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, organ odwoławczy wskazał, że wartość powierzchni oznaczonej jako PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych takich jak grunty orne, pastwiska, łąki, sady i uprawy wieloletnie, uprawnionych do uzyskania płatności przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ uznał, że zasadnie wyłączono te obszary gruntu, które niekwalifikowany się do płatności, tj. zwarte obszary zadrzewień i zakrzaczeń. Na podstawie dostępnych warstw GIS stwierdzono bowiem, że część spornej działki od kilku lat zajmowana jest przez postępującą na gruncie sukcesję naturalną, który to obszar nie kwalifikuje się do płatności. Organ odwoławczy wskazał także, że skoro wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną w trakcie prowadzonego postępowania ([...] ha) wynosi [...] (a zatem przekracza [...] zatwierdzonego obszaru), to w myśl art. 16 ust. 5 akapit 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, organ nie mógł przyznać Producentowi wnioskowanej pomocy w danym roku. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że przeciwko zaskarżonej decyzji podnosi "wszelkie możliwe zarzuty", a w szczególności zarzut naruszenia: 1) art. 7 k.p.a., wyrażający się w tym, że organ prowadzący postępowanie wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o pobieżną analizę wniosku, a tym samym bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej; 3) art. 9 k.p.a., przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony postępowania o zaistniałej nieścisłości w zadeklarowanej do płatności powierzchni działki, co uniemożliwiło stronie odniesienie się i wyjaśnienie owej nieścisłości w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi - tak jak w odwołaniu - Skarżący podniósł w szczególności, że organ administracji publicznej bezpodstawnie odrzucił jego wniosek, gdyż nie oparł tego rozstrzygnięcia na rzetelnie zgromadzonych ustaleniach faktycznych. Organ w wezwaniu z 28 sierpnia 2013 r. wskazał jedynie lakonicznie, że zostały wykryte nieścisłości w zadeklarowanej do płatności powierzchni działki i wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. Skarżący, działający bez profesjonalnej pomocy prawnej, nie wiedział jakich wyjaśnień udzielić w przedmiotowej sprawie. O tym, na czym polega nieścisłość wykryta we wniosku Skarżący dowiedział się z treści decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. i dopiero wówczas był w stanie wyjaśnić zaistniałą sytuację. Skarżący podniósł także, że powierzchnię działki nr [...] zadeklarował zgodnie z uzyskaną w dniu 24 kwietnia 2012 r. informacją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. z której wynikało, że obszar PEG działki [...] wynosi [...] ha. Brak więc podstaw do uznania nieścisłości we wniosku Skarżącego. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. Wskazać należy, że w istocie niesporny jest fakt, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza przedmiotowej działki nr [...] wynosi [...] ha. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych takich jak grunty orne, pastwiska, łąki, sady i uprawy wieloletnie, uprawnionych do uzyskania płatności przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009. Zasadnie więc w zaskarżonej decyzji wyłączono te obszary gruntu, które niekwalifikowały się do płatności, tj. zwarte obszary zadrzewień i zakrzaczeń. Na podstawie dostępnych warstw GIS stwierdzono bowiem, że część spornej działki od kilku lat zajmowana jest przez postępującą na gruncie sukcesję naturalną, który to obszar nie kwalifikuje się do płatności. Zmiany te, w sposób niebudzący wątpliwości, obrazują dołączone do akt zdjęcia lotnicze, sporządzone w latach: 2006, 2010 i 2014. Podnoszone w skardze zarzuty i argumentacja mająca potwierdzać ich zasadność w ogóle nie odnoszą się do takich niespornych ustaleń. Niezasadny jest więc zarzut, że organ odwoławczy nie oparł rozstrzygnięcia na rzetelnie zgromadzonych ustaleniach faktycznych. Niewątpliwie bowiem organ I instancji pismem z 13 maja 2013 r. (doręczonym skutecznie 15 maja 2013 r.) sprostował błędną informację z dnia 24 kwietnia 2013 r. i wskazał, że powierzchnia PEG dla omawianej działki wynosi [...] ha. Zatem składając w dniu 31 maja 2013 r. zmiany do wniosku o przyznanie płatności, w tym wnosząc o przyznanie przedmiotowych płatności ONW, Skarżący powinien wskazać prawidłową powierzchnię PEG spornej działki, tj. [...] ha, bowiem posiadał wiedzę o zmianie powierzchni PEG wobec tej działki ewidencyjnej. Niezasadny jest też zarzut skargi, że organ w wezwaniu z 28 sierpnia 2013 r. wskazał jedynie lakonicznie, że zostały wykryte nieścisłości w zadeklarowanej do płatności powierzchni działki i wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. Uznać bowiem należy, że w piśmie tym w sposób jednoznaczny wskazano na czym polegają wykryte nieprawidłowości, tj., że: "Powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG)". Niezłożenie przez Skarżącego stosownych wyjaśnień nie może być usprawiedliwione stwierdzeniem, że działał on bez profesjonalnej pomocy prawnej, wobec czego nie wiedział jakich wyjaśnień udzielić. Uznać należy, że do zrozumienia treści ww. wezwania i złożenia wyjaśnień faktycznych w żądanym zakresie nie była niezbędna profesjonalna pomoc prawna. Niezależnie od tego, wskazując że dopiero z decyzji organu I instancji Skarżący dowiedział się "na czym polega nieścisłość wykryta we wniosku" i dlatego "dopiero wówczas był w stanie wyjaśnić zaistniałą sytuację", stwierdzić należy, że w postępowaniu odwoławczym nie przedstawił żadnego dowodu ani argumentu, który podważałby zasadność ustaleń tego organu. Takich argumentów nie przedstawił również w skardze. Tym argumentem nie może być – jak wskazano powyżej – powoływanie się na fakt, że nieprawidłową powierzchnię ekonomiczno-gospodarczą przedmiotowej działki wskazał mu organ w piśmie z 24 kwietnia 2013 r. Nawet przy uwzględnieniu takiej argumentacji nie można byłoby i tak przyznać płatności, skoro w rzeczywistości powierzchnia ta ([...] ha) – co nie jest sporne - była mniejsza od zgłoszonej we wniosku o płatności ([...] ha) o wskazany w zaskarżonej decyzji wskaźnik [...] a w takiej sytuacji płatność ONW i tak nie przysługuje. Prawidłowo bowiem w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.), jeżeli obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej [...] ha lub[..] , lecz nie więcej niż [..] powierzchni stwierdzonej, kwota płatności jaka ma być przyznana rolnikowi zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli różnica ta przekracza [...] zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się żadnej pomocy w danym roku. Sąd nie stwierdził też wskazywanych w skardze naruszeń ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajdując zatem podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.