I SA/Sz 638/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Dziel Protokolant referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biura Powiatowego z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biura Powiatowego (organ I instancji) z 5 czerwca 2024 r. odmawiającą M. R. udzielenia pomocy finansowej przewidzianej dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że M. R. 15 marca 2024 r. złożyła do organu I instancji wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Do wniosku dołączyła: protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w 2023 r., informacje o uprawach i szkodach w wyniku suszy oraz polisę ubezpieczenia upraw z opłatą. Organ I instancji odmówił M. R. udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej z tego powodu, że dołączony do wniosku protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w 2023 r. zawierał imię i nazwisko, PESEL oraz podpis osoby trzeciej. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek z § 13zzd ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2015.187 ze zm. - rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r.). W wyniku rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej, organ w całości podzielił zapatrywanie organu I instancji. Nawiązał do § 13zze ust. 1, § 13zzd ust. 9 - ust. 12 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. i motywował, że zgodnie z wymienionymi przepisami prawa jedynie producent rolny może wystąpić o oszacowanie szkód w swoim gospodarstwie. Tymczasem M. R. przedstawiła protokół oszacowania szkód, który zawiera imię i nazwisko oraz PESEL R. R.. Organ zwrócił uwagę, że pierwotne uregulowania zawarte między innymi w § 13x ust. 10 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. (obowiązujące do maja 2021 r.) przewidywały możliwość podpisania podpisem zaufanym wniosku o szacowanie szkód powstałych w wyniku suszy przez producenta rolnego albo przez jego pełnomocnika. W ostatnim przypadku, gdy wniosek podpisał pełnomocnik, do wniosku należało dołączyć pełnomocnictwo. Jednak mocą rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego przepisy w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2021.926) doszło do zmiany przepisów, pozwalających na składanie wniosków o szacowanie szkód przez pełnomocników. Zdaniem organu, "Składając wniosek w ostatnim dniu terminu organ I instancji nie widział podstaw do wezwania strony do przedłożenia poprawnego protokołu. Skarżąca takiego protokołu nie złożyła na etapie postępowania odwoławczego." Organ ocenił, że zgodnie z art. 10a ust. 1, ust. 1b ustawy o Agencji (Dz.U.2023.1199 ze zm. - ustawa o ARiMR) materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, w rezultacie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. W podsumowaniu przedstawionych argumentów faktycznych i prawnych organ stwierdził, że zasadnie odmówiono M. R. udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej przewidzianej dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, ponieważ protokół/wniosek szacowania szkód powinien być opatrzony podpisem zaufanym producenta rolnego, a nie pełnomocnika, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. M. R. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie: - art. 10a ust. 1, ust. 1a ustawy o ARiMR, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 - K.p.a.) przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 K.p.a., art. 10a ust. 1, ust. 1a ustawy o ARiMR z powodu wydania decyzji bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że rolnik nie wykazał spełnienia nałożonych na niego wymogów związanych z uzyskaniem wymaganej powierzchni upraw objętych ubezpieczeniem oraz na podstawie jakiego przepisu prawa wykluczona została możliwość reprezentowania producenta rolnego przez pełnomocnika; - art. 32, art. 33 K.p.a., § 13x ust. 10 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. przez przyjęcie, że producent rolny nie mógł działać przez pełnomocnika; - § 13zze ust. 5, ust. 14 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. ze względu na odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca miała prawo do uzyskania wnioskowanego wsparcia. W następstwie formułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca zwróciła uwagę, że elementem obligatoryjnym protokołu z szacowania - oprócz imienia i nazwiska oraz PESEL - jest także numer ewidencyjny producenta rolnego. W tym przypadku został wymieniony numer skarżącej. W ocenie skarżącej, organ I instancji, w świetle art. 10a ustawy o ARiMR, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powinien był podjąć czynności, zmierzające do ustalenia, który z podmiotów wymienionych w protokole był wnioskodawcą. W sytuacji, gdy wystąpiła oczywista rozbieżność między treścią wniosku rolnika a treścią załącznika do wniosku, organ miał obowiązek niezwłocznie powiadomić o tym rolnika, który miał prawo złożyć wówczas prawidłowy wniosek. Dane zawarte w kalkulacji niewątpliwie dotyczyły skarżącej i identyfikowały jej gospodarstwo, tyle że ujęto w niej imię i nazwisko, PESEL pełnomocnika skarżącej. Skarżąca tłumaczyła, że przepisy rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. nie wykluczają działania producenta rolnego przez pełnomocnika przy składaniu wniosku o oszacowanie szkód. Nie ustanawiają takiego zakazu. Skarżąca podkreśliła znaczenie w sprawie art. 32 i art. 33 K.p.a. W przekonaniu skarżącej, rozporządzenie, jako akt niższej rangi w porównaniu z ustawą, nie wyłączyło i nie mogło wyłączyć stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji z 5 czerwca 2024 r. nie są zgodne z prawem. Spór skarżącej z organem koncertował się kwestii uprawnienia producenta rolnego do ustanowienia pełnomocnika na potrzeby ubiegania się o pomoc finansową w związku ze szkodami w uprawach rolnych producenta rolnego spowodowanymi wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Organy bowiem wykluczyły uprawnienie producenta rolnego do działania przez pełnomocnika. Stosownie do § 13zzd rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na wznowienie produkcji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym, średnim albo dużym przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472 (ust. 1). Warunkiem udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest dołączenie przez producenta rolnego do wniosku o udzielenie kredytu bankowego, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, protokołu oszacowania szkód w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, opatrzonego, w celu potwierdzenia wystąpienia u producenta rolnego szkód powstałych w wyniku suszy, podpisem zaufanym wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, albo dołączenie uwierzytelnionego przez producenta rolnego wydruku tego protokołu (ust. 5). Protokół oszacowania szkód, o którym mowa w ust. 5, jest generowany automatycznie za pomocą publicznej aplikacji, jeżeli szkody spowodowane wystąpieniem suszy wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody spowodowane wystąpieniem suszy, po uprzednim złożeniu przez producenta rolnego wniosku o oszacowanie tych szkód (ust. 6). Protokół oszacowania szkód, o którym mowa w ust. 5, oraz kalkulacja oszacowania szkód, o której mowa w ust. 7, zawierają: 1) imię i nazwisko producenta rolnego oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego, w którym powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy; 2) określenie wysokości szkód spowodowanych wystąpieniem suszy; 3) informację o powierzchni upraw rolnych, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy (ust. 9). Wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny składa za pomocą publicznej aplikacji po złożeniu wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym wystąpiła susza, do dnia 15 października roku wystąpienia suszy (ust. 10). Wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, zawiera: 1) imię i nazwisko, adres oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz miejsce położenia gospodarstwa rolnego; 2) numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego; 3) adres poczty elektronicznej producenta rolnego; 4) informacje o powierzchni upraw rolnych zgodnej z wnioskiem o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku, w którym jest składany ten wniosek; 5) informację o procentowej wysokości szkód spowodowanych wystąpieniem suszy w poszczególnych uprawach (ust. 11). Wniosek o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, producent rolny opatruje podpisem zaufanym (ust. 12). W przypadku gdy producent rolny we wniosku o oszacowanie szkód, o którym mowa w ust. 6, poda procentową wysokość szkód spowodowanych przez suszę w poszczególnych uprawach wyższą niż ta wysokość ustalona na podstawie danych Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowego Instytutu Badawczego, do obliczenia wysokości szkody przyjmuje się dane w tym zakresie Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowego Instytutu Badawczego (ust. 13). W przypadku gdy procentowa wysokość szkód ustalona zgodnie z ust. 13 różni się od procentowej wysokości szkód oszacowanej przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód spowodowanych przez suszę, do obliczenia wysokości szkody przyjmuje się: 1) wyższą wysokość szkód spowodowanych wystąpieniem suszy, jeżeli różnica wynosi nie więcej niż 30% w stosunku do niższej wysokości szkód; 2) niższą wysokość szkód powiększoną o 30%, jeżeli różnica wynosi więcej niż 30% w stosunku do niższej wysokości szkód; 3) wysokość szkód ustaloną na podstawie danych Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowego Instytutu Badawczego, jeżeli zgodnie z ustaleniami tego instytutu wysokość szkód wynosi 0% (ust. 14). W dalszej kolejności w myśl § 13zze rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w 2023 i 2024 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2023 r.: a) gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły te szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, lub b) suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które zostały obliczone za pomocą publicznej aplikacji i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z ostatnich trzech lat poprzedzających rok wystąpienia suszy (ust. 1). Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej (ust. 5). Wniosek, o którym mowa w ust. 5, zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1; 2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, o ile został nadany, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość; 4) informacje o prowadzonej przez producenta rolnego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej przez niego pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (ust. 6). Zgodnie zaś z art. 10a.ustawy o ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 (ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1)stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4)zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (ust. 1a). W świetle przytoczonego stanu prawnego trafnie skarżąca przyjęła, że była uprawniona do działania przed organem I instancji przez pełnomocnika. Rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r. nie pozbawia wnioskodawcy takiego uprawnienia. Nie można też zasadnie domniemywać braku uprawnienia wnioskodawcy do ustanowienia pełnomocnika, skoro działanie przez pełnomocnika zostało przewidziane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego - art. 32, art. 33. Nie była przy tym sporna okoliczność, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej dotyczył skarżącej jako producenta rolnego i jej gospodarstwa rolnego. Zatem R. R. nie występował jako odrębny producent rolny, ubiegający się o omawianą pomoc finansową. Należy zwrócić uwagę, że wymóg opatrzenia wniosku o oszacowanie szkód podpisem zaufanym przez producenta rolnego nie wyłącza stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego, jeśli organ I instancji stwierdził, że z jednej strony wnioskowana pomoc finansowa odnosiła się do skarżącej jako producenta rolnego, a jednocześnie w protokole oszacowania szkód figurowało imię, nazwisko i PESEL R. R., w takiej sytuacji organ I instancji miał ustawowy obowiązek zastosować art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać skarżącą do odpowiedniego wyjaśnienia i skorygowania stwierdzonych niezgodności. Bez względu na to, czy skarżąca popełniła błąd, posługując się publiczną aplikacją, czy też publiczna aplikacja zadziałała nieadekwatnie w określonych okolicznościach, organ I instancji miał ustawowy obowiązek jednoznacznie wyjaśnić, czy wniosek o udzielenie omawianej pomocy finansowej i w związku z tym wniosek o oszacowanie szkód i protokół oszacowania szkód dotyczyły materialnie tej samej sprawy - tego samego producenta rolnego i tego samego gospodarstwa rolnego. Wówczas bowiem popełnione błędy, czy to ze strony skarżącej, jej pełnomocnika, czy wynikające z modelu funkcjonowania publicznej aplikacji, wymagały od organu I instancji podjęcia konkretnych czynności w celu ich wyjaśnienia, odpowiedniego skorygowania, aby nadać sprawie prawidłowy bieg i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Co istotne, organy nie wykazały w swojej argumentacji, aby wniosek o oszacowanie szkód - z punktu widzenia materialnego - miał dotyczyć szkód u innego niż skarżąca producenta rolnego. W tym stanie sprawy sąd ocenia, że zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji z 5 czerwca 2024 r. zostały wydane przy istotnym naruszeniu art. 10a ust. 1a pkt 1, pkt 2, pkt 3 ustawy o ARiMR, art. 8 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy do stania na straży praworządności; wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko prawne sądu. Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji z 5 czerwca 2024 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 - P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (697 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 ze zm.). Obejmują one wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).