I SA/Sz 639/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr./ Sędzia WSA Alicja Polańska Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na 2004r. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. z a s ą d z a od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Kierownik Biura Powiatu Polickiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] . numer [...] na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 ze zm.), odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Uzasadniając decyzję, Kierownik Biura wskazał, że E. P. w dniu. [...] złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwanej "płatnością ONW" na rok 2004. Przeprowadzona weryfikacja wniosku wykazała, że o przedmiotowe płatności do działki gruntu [...] położonej w gminie B. obręb S. wystąpił również inny wnioskodawca a podczas wyjaśniania[...] E. P. wycofała działkę będącą przedmiotem konfliktu. E. P. odwołała się od tej decyzji podnosząc, że wykreśliła działkę ewidencyjną [...] Obręb S. z wniosku, po uzyskaniu w ARIMR wyjaśnień, że dopłaty nie należą się właścicielowi gruntu, którym jestem a osobie utrzymującej grunt w kulturze rolnej - tj. rolnikowi, który zgłosił ten sam grunt w swoim wniosku o dopłaty. Podniosła również, że była całkowicie upewniona, że otrzyma pełne dopłaty zgodnie z poprawionym wnioskiem". Decyzją [...] z dnia [...] roku Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że wniosek E. P. o przyznanie płatności został złożony w terminie ustawowym. We wniosku do dopłat umieszczono między innymi działkę ewidencyjną [...] Obręb S., z położonymi na niej działkami rolnymi - A (żyto) o pow. [...] oraz B [...] ha łąki. Dane z wniosku wprowadzono do systemu i podczas ich weryfikacji stwierdzono, że wniosek na tę samą działkę ewidencyjną złożył producent rolny K. B. w Biurze Powiatowym w C. W celu wyjaśnienia tej nieścisłości we wnioskach obu producentów wezwano do wyjaśnień E. P. oraz K.a B.. W odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnień w dniu [...] E. P. wykreśliła z wniosku sporną działkę [...] Obręb S. i czynność tę potwierdziła własnoręcznym podpisem. Powyższym wycofaniem zdaniem organu, wskazała, że nie była posiadaczem spornej działki w roku 2004. Dalej organ podaje, że E. P. składając wyjaśnienia zgodnie z wezwaniem, miała możliwość udowodnienia, że to ona jest posiadaczem spornego gruntu - skierowano, bowiem do niej wezwanie do wyjaśnień, w którym pouczono ją w jakim celu jest wezwana do biura powiatowego oraz o możliwości przedstawienia dokumentów mogących potwierdzić stan posiadania wraz z pozycją - "inne". Zdaniem organu po wycofaniu spornej działki nie było podstaw, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia posiadacza w/w działki ewidencyjnej. Przyznawanie płatności nie odbywa się na zasadzie poszukiwania posiadacza danego gruntu. Posiadacza gruntu ustala się tylko w przypadku, gdy więcej niż jeden producent złoży wniosek o płatność na dany grunt. Ponadto organ podniósł, że składając wniosek o przyznanie płatności obszarowych wnioskodawczyni podpisała w Sekcji X wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" stosowne oświadczenie, zatem znane jej były warunki i konsekwencje przyznawania płatności. Wskazując na art.5 ust.1 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.z 2003, Nr229, poz. 2273 z późno zm.) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku (Dz.U. 2004. Nr73, poz.657) organ uzasadniał, że żaden z organów rozpatrujących sprawę ich nie naruszył. Dalej organ wskazał, że zarzut, że to organ nie uznał jej za posiadacza i w ten sposób naruszył art. 336 Kodeksu cywilnego jest chybiony. Składając wyjaśnienia w Biurze Powiatowym E. P. nie podnosiła potrzeby przeprowadzenia dochodzenia w celu ustalenia, że to ona jest posiadaczem spornych gruntów, gdyż znała zasady przyznawania dopłat i była świadoma, że to nie jej należy się płatność. Ponadto organ podniósł, że z uwagi na fakt, że żaden z przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie definiuje pojęcia posiadacza, posiłkować się należy definicją posiadania zawartą w przepisach k.c., na podstawie której przyjąć należy, że posiadanie jest stanem faktycznym ( a nie prawnym) związanym z władaniem określoną rzeczą. Organ odwoławczy podkreślił, że pozostałe działki z wniosku E. P. były uprawnione do otrzymania płatności, gdyby błąd między obszarem deklarowanym do dopłat a wyznaczonym po kontroli do dopłat nie przekroczył 3 % - jednak błąd przekroczył 20 % w przypadku płatności ONW dlatego skarżącej naliczono sankcje a te pozbawiły ją płatności. W skardze na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. E. P. wniosła o jej uchylenie zarzucając: - naruszenie art.2 ust.1 ustawy z dnia 18.12.2003 o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. nr 6 poz. 40 ze zm.), który to przepis został naruszony w wyniku nie uznania Skarżącej za posiadacza rolnego; - naruszenie art.5.ust.1 a ustawy z dnia 28.11. 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2873 ze zm.) oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wsparcie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73 poz. 657 ze zm.) w wyniku nie uznania Skarżącej producentem rolnym, - naruszenie art.336 oraz następnych kodeksu cywilnego poprzez zlekcewaźenie zdefiniowanego tam pojęcia posiadacza i posiadania, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i nie ustalenie kto był posiadaczem przedmiotowego gruntu, - naruszenie art.10 ust.1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Ponadto Skarżąca podnosi, że wycofała z wniosku o przyznanie płatności działki, w wyniku uzyskania informacji, że to K. B. przysługują te płatności, gdyż to jego uznano za posiadacza spornego gruntu. Zrobiła to również na skutek informacji, że wycofanie działek nie zrodzi żadnych konsekwencji a jedynie obniży dopłaty o wycofany grunt. Skarżąca podnosi, że K. B. na jej zlecenie dozorował sporny grunt i miał podejmować działania, aby utrzymać go w odpowiedniej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Uzyskiwane pożytki z uprawy gruntu były wynagrodzeniem za wykonywanie tych czynności. Skarżąca podnosi, że było dwóch posiadaczy, posiadacz zależny K. B. i ona - posiadacz samoistny i w związku z tym należało wezwać obu posiadaczy, aby ustalili, który z nich otrzyma płatności. Tymczasem organy załatwiające sprawę odmówiły przyznania pomocy obu posiadaczom i wymierzyły kary przewidziane w przepisach regulujących warunki udzielenia rolnikowi pomocy finansowej z funduszy unijnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wskazał, że sankcje naliczono Skarżącej w oparciu o art. 31 i 32 Rozporządzenia Komisji 2419/2001. Nie zastosowano w stosunku do Skarżącej art. 33 tego Rozporządzenia, który stanowi o "Umyślnym nieprzestrzeganiu", a sankcje przy jego zastosowaniu są dla wnioskodawcy dotkliwsze uznając, że nie zrobiła tego umyślnie. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości, organ wskazał, że termin zakreślony na wydawanie decyzji i dokonywanie płatności został dla 2004 roku określony w §11 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku, który stanowi, że decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW za 2004 rok Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje po zatwierdzeniu przez Komisję Europejska Planu zawierającego wykaz obszarów ONW określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w § 6 ust. 6 rozporządzenie określa, że " płatność ONW wypłaca się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna." Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne, jak to stanowi art. 184 Konstytucji RP, sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta - w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Takie unormowanie kompetencji tych sądów zapobiega wkraczaniu, z naruszeniem zasady trójpodziału władz, będącej jednym z fundamentów państwa prawnego, w sferę zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji "władzy wykonawczej". Stąd też sąd administracyjny nie prowadzi (poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postępowania dowodowego, a w związku z tym nie ocenia mocy i wiarygodności dowodów, ani też nie dokonuje za organ, ani nie koryguje ustaleń organów administracyjnych dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji. Rola Sądu sprowadza się w tym zakresie do kontroli procesu, który poprzedził zastosowanie (subsumcję) odpowiedniego przepisu prawa materialnego w aspekcie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. Nr 9, z 1980, poz. 26 ze zm.), a zwłaszcza przepisów regulujących kwestie dowodowe (art. 75-88 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli sąd stwierdzi istotne naruszenie tych przepisów (to jest mogące mieć wpływ na wynik sprawy), powinien zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. wskazując, w jakim kierunku postępowanie powinno być uzupełnione, bądź w jaki sposób należy usunąć uchybienia procesowe. Sąd nie może "we własnym zakresie" naprawiać tych uchybień (oceny) dokonując, dla rozstrzygnięcia sprawy, własnych ustaleń faktycznych i ocen dowodów. Dokonywanie ustaleń i ocen oznaczałoby bowiem przeniesienie kwestii dowodowych do kolejnej instancji sądowej. Sąd ocenia, czy wydawane przez organy decyzje zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, w tym z art. 7 kpa obligującym organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 kpa wyrażającym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 kpa obligującym organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 kpa wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów i art. 107 § 3 kpa wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji (orzeczenia). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności (art. 14 kpa). Sprawa załatwiana przez organ musi pozostawić ślad w formie akt a jednym z ich elementów będą protokoły utrwalające istotne czynności postępowania. Zgodnie z art. 67 kpa protokół należy sporządzić z czynności postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że czynność dotyczy okoliczności prawotwórczych. Za taką uznać należy w przypadku płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ustalenie przez organ, że E. P. nie spełnia warunku do jej przyznania i to w sytuacji, gdy ustalenia organu oparte zostały o wyjaśnienia strony złożone na skutek stawienia się E. P. po wezwaniu przez organ pierwszej instancji i naniesienia skreśleń na wniosku, uznaniu, że skreślenie to jest równoznaczne z przyznaniem przez stronę, że nie uprawia pola. Wyjaśnienia te są elementem stanu faktycznego i winny być udokumentowane w formie protokołu. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu zawierającego wyjaśnienia strony, z których w sposób nie budzący wątpliwości można na powyższe fakty wskazać. Jego brak stanowi obrazę art. 67 i 68 k.p.a., zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu "z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Trzeba przy tym dodać, że w aktach sprawy znajduje się jedynie akt notarialny z którego wynika, że E. P. jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Brak udokumentowania w sposób przewidziany przepisami kpa wyjaśnień strony, z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W obecnym stanie faktycznym, wobec powyższych braków, Sąd nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonej decyzji. O ile zgodzić się należy, ze stanowiskiem organu, że przyznanie płatności nie odbywa się na zasadzie poszukiwania posiadacza danego gruntu, to zgodzić się należy również ze stanowiskiem tego organu, że obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania celem ustalenia posiadacz gruntu w przypadku, gdy więcej niż jeden producent złoży wniosek o płatności na dany grunt. Z takim też przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem zatem organu było – czego organ nie uczynił, i będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do przesłanek przedmiotowej płatności i jego udokumentowanie, w tym, w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do przepisów art. 7, 10, 67, 75, 77 § 1, art. 79, 80 i 81 k.p.a. Wad tych nie dostrzegł organ II instancji. Podane wady postępowania miały w ocenie Sądu istotne znaczenie dla wyniku sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.