I SA/Sz 642/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi C."Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie określenia stawki dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz jej wypłaty p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W styczniu 2017 r. Prezydent Miasta S. w Biuletynie Informacji Publicznej ogłosił informację z dnia 27 stycznia 2017 r. o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów w 2017 r. w Gminie Miasto S.., w tym dla szkoły policealnej system zaoczny. W dniu 30 stycznia 2017 r. ww. organ administracji publicznej przelewem bankowym przekazał C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pierwszą (miesięczną) transzę dotacji oświatowej dla prowadzonej przez tę spółkę szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, tj. szkole policealnej kształcącej w systemie zaocznym. W piśmie z 8 marca 2017 r., wysłanym 9 marca 2017 r., Spółka wezwała organ do niezwłocznej zmiany i podwyższenia stawki dotacji oświatowej w roku 2017 przypadającej na jednego ucznia w prowadzonej przez nią ww. szkole. W piśmie z 24 marca 2017 r. Spółka ponownie wezwała organ do niezwłocznego podwyższenia ww. stawki dotacji oświatowej tak, aby jej wysokość odpowiadała realnym wydatkom ponoszonym miesięcznie na jednego ucznia. Organ odpowiadając na ww. pisma Strony, w piśmie z 13 kwietnia 2017 r. wskazał, że oddala oskarżenie, iż działa w zamierzeniu obejścia prawa. W piśmie tym obszernie uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie wyliczenia dotacji dla niepublicznych placówek. W piśmie z 12 kwietnia 2017 r. – wysłanym 19 kwietnia 2017 r. - Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wypłaceniu dotacji oświatowej w kwocie niezgodnej z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) - dalej: "u.s.o." - obszernie uzasadniając swoje stanowisko. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a także na wezwanie do zapłaty z 25 kwietnia 2017 r., w piśmie z 8 maja 2017 r. – doręczonym 17 maja 2017 r. – organ stwierdził, że ustalenie kwoty dotacji dla Spółki dokonane zostało zgodnie z przepisami u.s.o., w szczególności zgodnie z art. 90 ust. 3, brak więc podstaw do zmiany tej kwoty. Organ szczegółowo wyjaśnił, że Gmina Miasto S. nie prowadzi policealnej szkoły publicznej dla dorosłych kształcącej w systemie zaocznym. W związku z tym, organ obowiązany był poszukać tzw. powiatu najbliższego, gdyż prowadzenie szkół tego typu, zgodnie z art. 5 ust. 5a u.s.o. należy do zadań własnych powiatu. Uwzględniając wytyczne zawarte w art. 78a u.s.o. organ w styczniu 2017 r. ustalił, iż najbliższym powiatem dla Gminy Miasto S., jest Powiat K. W odpowiedzi na pismo organu Urząd Miasta K. wyjaśnił, że wysokość podstawowej kwoty dotacji, tj. wysokość wydatków bieżących, o których mowa w art. 78b ust. 3 u.s.o., zaplanowanych w 2017 r. w przeliczeniu na jednego słuchacza, dotyczących szkoły policealnej dla dorosłych, kształcącej w systemie zaocznym, wynosi [...] zł miesięcznie, a więc 50 % to [...] zł. Kwota dotacji dla Spółki została więc ustalona zgodnie z tą stawką dotacji. W skardze wniesionej w dniu 16 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka - reprezentowana przez adwokata - zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta S. polegającą na określeniu rażąco zaniżonej stawki dotacji oświatowej przyznawanej szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych oraz wypłaceniu dotacji w kwocie niezgodnej z ustawą o systemie oświaty. Zaskarżonej czynności organu Spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78b u.s.o. poprzez określenie stawki dotacji w sposób niezgodny z rzeczywiście ponoszonymi wydatkami oraz wypłacenie dotacji w zaniżonej wysokości, tym samym naruszenie zobowiązania organu wynikającego z ustawy. Podnosząc taki zarzut skarżąca Spółka wniosła o: 1) określenie stawki dotacji przysługującej szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, w których obowiązek nauki nie jest realizowany – szkołom policealnym dla dorosłych zgodnie z rzeczywiście ponoszonymi wydatkami bieżącymi przez szkoły danego typu i rodzaju; 2) zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że 12 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem pełnomocnika wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez wypłacenie dotacji oświatowej w kwocie niezgodnej z u.s.o. Organ nie uwzględnił jednak wezwania. Skarżąca podniosła, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma art. 90 ust. 3 u.s.o., przytaczając jego brzmienie. Zgodnie z tym przepisem organ określił wysokość dotacji przysługującej w 2017 r. szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, w których obowiązek nauki nie jest realizowany - szkołom policealnym dla dorosłych na jednego ucznia miesięcznie w wysokości [...] zł. W związku z brakiem policealnej szkoły publicznej tego samego typu na terenie S. określenie to zostało oparte o wysokość stawki dotacji ustalonej przez Powiat K. - najbliższy powiat w rozumieniu u.s.o. Gmina ta ustaliła stawkę dotacji na rok 2017 r. bazując na podstawie wydatków bieżących dla Szkoły Policealnej nr [..] w K. przy Zespole Szkół E. w K. Od 1 stycznia 2017 r. Powiat K. w sposób rażący i gwałtowny obniżył wykazywaną kwotę wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia ww. szkoły policealnej, stanowiących podstawę do obliczenia kwoty dotacji należnej szkołom niepublicznym. Od tej daty kwota dotacji wynosi [...] zł na jednego ucznia, co stanowi wartość rażąco niewspółmierną do rzeczywistych kosztów, wyliczonej na podstawie nieprawidłowych danych finansowych gminy, która ukryła część rzeczywistych kosztów prowadzenia szkoły w celu obniżenia w sposób sztuczny i niezgodny z prawem dotacji należnej szkołom niepublicznym. Kwota [...] zł jest bowiem rażąco zaniżona. Zdaniem Skarżącej, organ był zobowiązany do ustalenia stawki dotacji w oparciu o dane pochodzące z Miasta K., jednak organ nie może być zwolniony z badania, czy stawka dotacji jest zgodna ze stanem rzeczywistym ponoszonych wydatków. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie albo - w razie uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi - jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał na nieterminowość skierowania przez skarżącą Spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. naruszenie przez nią przepisu art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zdaniem organu, Skarżąca powinna skierować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa najpóźniej do połowy lutego 2017 r., tymczasem uczyniła to dopiero 19 kwietnia 2017 r. Organ wskazał także na nieterminowość wniesienia samej skargi. Według organu od 24 kwietnia 2017 r. (dnia, w którym doręczono stronie pierwszą odpowiedź organu na pisma strony) należało liczyć 30-dniowy termin do wniesienia skargi na czynność organu. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Zdaniem organu żaden przepis prawa nie daje mu uprawnienia do ingerowania w budżety innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym w określoną w nich wysokość wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie szkół. Organ nie miał też kompetencji, aby samodzielnie ustalić wysokość wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkołach policealnych dla dorosłych w ww. powiecie. W ocenie organu, Skarżąca skarży de facto czynność Powiatu K., bo to jego działanie uznaje za wadliwe. Organ informował też Skarżącą, iż w przypadku otrzymania z Powiatu K. dokumentów korygujących wysokość wydatków bieżących, o których mowa w art. 78b ust. 3 u.s.o., zaplanowanych na rok 2017, organ dotujący niezwłocznie dokona aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych funkcjonujących na terenie Miasta S., zgodnie z przepisami u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Skarga Spółki podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie podkreślić należy, że ze względu na datę dokonania zaskarżonej czynności określenia i wypłaty w dniu 30 stycznia 2017 r. kwoty dotacji oświatowej dla prowadzonej przez Spółkę szkoły, która to data poprzedza datę wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Sąd zobowiązany jest stosować w niniejszym postępowaniu przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej nowelizacji, co wynika wprost z dyspozycji przepisu przejściowego zawartego w jej art. 17 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. w nowym brzmieniu, stosuje się jedynie do czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. A zatem, do czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tą datą, znajdzie zastosowanie ww. przepis w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. W tym też brzmieniu ww. przepisy p.p.s.a. zostały więc przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W myśl art. 52 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Sądu, z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wyczerpanie środków zaskarżenia w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a "na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)", winno polegać na poprzedzeniu skargi skierowaniem do organu podejmującego taki akt lub czynność "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" spowodowanego tym działaniem. Jak stanowi cytowany powyżej art. 52 § 3 p.p.s.a., takie "uprzednie" wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa powinno być dokonane "w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skoro zatem czynność przyznania dotacji (art. 90 ust. 11 u.s.o.), tj. określenia stawki dotacji dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych została dokonana przez organ w styczniu 2017 r. i w tymże miesiącu informacja o niej została opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S., a ponadto ustalona na tej podstawie kwota pierwszej transzy dotacji została przelana na konto Skarżącej 30 stycznia 2017 r. – czego Skarżąca nie kwestionuje – zatem upływ czternastodniowego terminu do wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał Skarżącej w połowie lutego 2017 r. Wprawdzie Skarżąca nie wskazała daty otrzymania ww. transzy dotacji, a z tym dniem najpóźniej mogła się dowiedzieć o podjętej przez organ czynności przyznania dotacji, to jednak nie może budzić wątpliwości, że wystosowanie w dniu 12 kwietnia 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu. Takie przekroczenie tego termin nastąpiło także w sytuacji, gdyby za takie wezwanie uznać pierwsze pismo Spółki do organu z dnia 8 lutego (wysłane 9 lutego) 2017 r., w którym kwestionowała ona wysokość przyznanej dotacji. W takim jednak wypadku skarga również podlegałaby odrzuceniu, jako wniesiona po upływie terminu. Pierwszą odpowiedź organu na to (i inne pisma) doręczono Stronie 24 kwietnia 2017 r., zatem od tej daty należałoby liczyć 30-dniowy termin do wniesienia skargi na czynność organu. Stosownie bowiem do art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że uchybienie ww. terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy Skarżącej, a więc nie mógł rozpoznać skargi. W związku z powyższym nie można uznać, że Skarżąca skutecznie poprzedziła skargę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie tego obligatoryjnego trybu poprzedzającego wniesienie skargi, czyni zaś skargę niedopuszczalną. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.