I SA/Sz 656/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.),, Sędzia NSA Krystyna Zaremba, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego o d d a l a skargę Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), Dyrektor Izby Skarbowej orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., Nr [...], odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego poprowadzonego wobec M.S. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] r., skierowaną do spółki cywilnej "M." w składzie M.P., M.S. i I.P. z siedzibą w K., Naczelnik Urzędu Celnego uznał za nieprawidłowe zgłoszenia celne SAD o nr: [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r., [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...] r., na podstawie których objęto procedurą dopuszczenia do obrotu odzież używaną, w zakresie dotyczącym preferencji i zastosowanej stawki celnej oraz określił wysokość długu celnego na kwotę [...] zł. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Prezesa Głównego Urzedu Celnego decyzją z dnia [...] r. Ponieważ wskazane należności nie zostały uiszczone w ustawowym terminie, do wspólników spółki cywilnej "M." skierowane zostały upomnienia, o jakich mowa jest w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. M.S. upomnienie to doręczone zostało w dniu [...] r. Pomimo tego upomnienia zobowiązany żądanych należności nie uiścił, wobec czego w dniu [...] r. przez Dyrektora Izby Celnej wystawiony został tytuł wykonawczy o wskazanym wyżej numerze przeciwko M.S., byłemu wspólnikowi spółki cywilnej "M.". Powyższy tytuł wykonawczy skierowany został następnie do egzekucji administracyjnej. Doręczenia odpisu tego tytułu zobowiązanemu dokonano w dniu [...] r. Wskazano dalej w uzasadnieniu omawianego postanowienia, że w dniu [...] r. przez radcę prawnego, działającego w imieniu M.P. i M.S., w Urzędzie Celnym złożone zostało pismo zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec tychże zobowiązanych. W piśmie tym jego autor wskazał, że w aktach spraw prowadzonych przez organy celne złożone było jego pełnomocnictwo do działania w imieniu zobowiązanych, wobec czego upomnienia oraz tytuły wykonawcze winny były zostać doręczone pełnomocnikowi. Wywiódł on, że brak doręczenia tychże dokumentów pełnomocnikowi zobowiązanych powoduje, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Wniósł on jednocześnie o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie wszystkich czynności egzekucyjnych. Wynika również z omawianego uzasadnienia postanowienia ostatecznego, że po przedstawieniu ostatecznym postanowieniem stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, będący organem egzekucyjnym Dyrektor Izby Celnej wydał w dniu [...] r. postanowienie uznające - zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela - wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Rozpatrując zażalenie od tego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. uchylił jednak w/w postanowienie Dyrektora Izby Celnej i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ egzekucyjny, stwierdzając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że pismo zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wniesione zostało po upływie ustawowego terminu i że w związku z tym należało je potraktować jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej, działający jako organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M.S. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Rozstrzygnięcie to zaskarżone zostało zażaleniem przez zobowiązanego, który zarzucił naruszenie przy jego wydaniu art. 59 § 1 pkt 7 w związku z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w/w ustawy egzekucyjnej, a to w następstwie nie uwzględnienia faktu braku doręczenia pełnomocnikowi zobowiązanego upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Formułując taki zarzut wnoszący zażalenie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wynika dalej z uzasadnienia wskazanego na wstępie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, że rozpatrując sprawę na skutek powyższego zażalenia organ ten w pełni podzielił stanowisko organu egzekucyjnego co do braku przesłanek do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy odwołał się przede wszystkim do postanowień przepisu art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określającego sytuacje w których następuje umorzenie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Przytaczając te postanowienia, a także wskazując na treść przepisu art. 59 § 2 tejże ustawy, dopuszczającego możliwość umorzenia egzekucji w przypadku stwierdzenia, że egzekucja należności pieniężnych nie doprowadzi do ściągnięcia kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na istnienie którejkolwiek z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii nie doręczenia upomnienia pełnomocnikowi zobowiązanego, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż stosownie do przepisu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, gdy ustawa egzekucyjna nie reguluje określonej kwestii, tymczasem kwestia doręczania zobowiązanemu upomnienia została w tejże ustawie uregulowana. Według przepisu art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, warunkiem wszczęcia egzekucji jest bowiem to, aby po upływie terminu do wykonania obowiązku wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Taka redakcja tego przepisu przemawia za twierdzeniem, iż czynność doręczenia upomnienia, dokonana jeszcze przed wszczęciem egzekucji, następującym z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, wymaga jego osobistego udziału. Powyższe ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżone zostało do sądu administracyjnego przez pełnomocnika M.S. z powodu jego niezgodności z prawem. Domagając się uchylenia zarówno tego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, skarżący zarzucił, iż wydane one zostały z naruszeniem art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia [...] r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo nieprawidłowego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym stanowi przepis art. 15 § 1 tej ustawy. Skarżący zarzuca nadto naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 32 i art. 40 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18, art. 15 § 1 i art. 26 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez błędną interpretację prawa procesowego, polegającą na przyjęciu, że prawnie skutecznym jest doręczenie w/w upomnienia z pominięciem pełnomocnika strony. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor polemizuje z zapatrywaniem organów obu instancji co do tego, że doręczenie upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym jest czynnością wymagającą osobistego działania zobowiązanego. Podkreśla on w szczególności, iż w sprawie prowadzonej przed organami administracji celnej strona ustanowiła pełnomocnika również w odniesieniu do prowadzonych postępowań egzekucyjnych, w zakresie wszelkich czynności związanych z egzekucją administracyjną. Uważa też, że występujący w sprawie spór o osobisty charakter czynności doręczenia zobowiązanemu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać należy w aspekcie autonomii strony w wyborze sposobu i zakresu działania w tym postępowaniu, a więc działania osobistego lub przez pełnomocnika. Podjęcie egzekucji administracyjnej nakierowanej na środki pieniężne strony nie oznacza wyłączenia możliwości jej działania przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym, np. składania przewidzianych prawem środków zaskarżenia. W celu takiego działania pełnomocnik winien mieć zapewnioną możliwość zapoznania się ze wszystkimi podejmowanymi czynności organów w takim postępowaniu, tym bardziej możliwość otrzymania informacji o wszelkich działaniach organów administracyjnych podjętych jeszcze przed wszczęciem samej egzekucji. Skoro strona w postępowaniu celnym ustanowiła pełnomocnika również w zakresie dotyczącym wszystkich czynności związanych z prowadzoną egzekucją, nieuzasadnione jest pozbawianie jej tego prawa przez organy celne będące jednocześnie organami egzekucyjnymi poprzez nie kierowanie pism związanych z tym postępowaniem do rąk tego pełnomocnika. Mając na uwadze fakt prawidłowego umocowania pełnomocnika, doręczenie jakiegokolwiek pisma kierowanego przez Dyrektora Izby Celnej, dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec jego mocodawcy, dokonane z pominięciem tego pełnomocnika, stanowi, wedle autora skargi, naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie samej strony możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Uważa on też, iż organ administracji publicznej, w tym także organ egzekucyjny, zobowiązany jest doręczać pisma urzędowe, a więc także upomnienia w postępowaniu przedegzekucyjnym oraz tytuły wykonawcze w postępowaniu egzekucyjnym, pełnomocnikowi strony, o ustanowieniu którego organ ten został prawidłowo zawiadomiony. Brak doręczenia upomnienia w rozpatrywanej sprawie do rąk prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony oznacza, że zachodziła przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazując na zasadność podniesionego zarzutu skarżący odwołuje się też do znanej mu praktyki innych organów celnych, uznających konieczność doręczenia upomnienia do rąk ustanowionego przez stronę pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, zarzuty skargi uznając za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie ostateczne wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jego uchylenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy przede wszystkim na to, że z art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) wynika, iż ustawa ta określa głównie sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w jej art. 2, a więc obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej, jak również prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia tych obowiązków. I tak, stosownie do przepisu art. 26 § 1 w/w ustawy, egzekucję administracyjną organ egzekucyjny wszczyna na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 w/w ustawy). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z reguły z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub też z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5). Obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego spoczywa także na organie egzekucyjnym w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne (art. 26 § 6 cyt. ustawy egzekucyjnej). Stanowiąc, że podstawę egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, omawiana ustawa określa również niezbędne elementy, jakie tytuł egzekucyjny winien zawierać dla swej skuteczności (art. 27 § 1), wymieniając pośród tych warunków również konieczność pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (pkt 9), jak również nakłada na tegoż wierzyciela obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej braku tego obowiązku (art. 27 § 3). Ten ostatni obowiązek jest prostą konsekwencją wyrażonego w art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej uwarunkowania wszczęcia egzekucji administracyjnej od uprzedniego, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłania temuż zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu tym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy samej ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Brak w ustawie egzekucyjnej odmiennej w tym zakresie regulacji powoduje, że w postępowaniu egzekucyjnym mają też odpowiednie zastosowanie przywoływane w skardze przepisy art. 32 i art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle których strona w postępowaniu administracyjnym może działać przez pełnomocnika, jeżeli charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania, a ustanowienie przez stronę pełnomocnika powoduje, iż pisma kierowane do strony doręcza się w tymże postępowaniu jego pełnomocnikowi. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajdują jednak również - pomijane przez autora skargi - przepisy art. 33 tegoż Kodeksu, wedle których m. in. umocowanie pełnomocnika do działania w tym postępowaniu wynikać musi z załączonego do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Jest w tych warunkach oczywistym, że określony art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek organu egzekucyjnego doręczania kierowanych do zobowiązanego pism na ręce jego pełnomocnika powstaje dopiero z chwilą przedstawienia temu organowi oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu, gdyż dopiero z tą chwilą organowi temu znana jest wola zobowiązanego działania w postępowaniu egzekucyjnym przez pełnomocnika. Przyjąć bowiem należy, iż z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że postępowanie to nie jest prostą kontynuacją postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem ostatecznej decyzji o nałożeniu na stronę określonego obowiązku o charakterze publicznoprawnym, lecz jest odrębnym i szczególnym postępowaniem zmierzającym do wyegzekwowania tego obowiązku w drodze zastosowania określonych ustawą środków przymusu. Za uzasadnione zatem uznać należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż czynność odebrania przez zobowiązanego upomnienia, będąca konsekwencją obowiązku wierzyciela doręczenia takiego upomnienia zobowiązanemu, jako warunku wszczęcia egzekucji administracyjnej, jest czynnością, która nie może być dokonana przez pełnomocnika, skoro jest to czynność mająca miejsce jeszcze przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku, które ewentualnie wszczęte zostanie z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a to może mieć miejsce, jak to już wskazano wyżej, dopiero po bezskutecznym upływie zakreślonego upomnieniem terminu. Charakter czynności doręczenia upomnienia powoduje zatem, iż jest to czynność wymagająca osobistego udziału zobowiązanego, na niego to bowiem nałożony został obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej i to do niego adresowane jest upomnienie, gdyż tylko on obowiązek ten może wykonać, a nie jego pełnomocnik. Podniesiony zatem we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego zarzut jego prowadzenia z naruszeniem przepisu art. 15 § 1 tejże ustawy przez to, że pisemne upomnienie doręczone zostało osobiście zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi działającemu wcześniej w postępowaniu przed organem celnym, jest zarzutem słusznie przez wierzyciela uznanym za nieuzasadniony, a tym samym nie stwarzającym przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie niezgodne jest z prawem, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).