I SA/Sz 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. M. B. (dalej: "Skarżąca") dnia [...] maja 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązkowego opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień, maj 2020 r. na ubezpieczenie społeczne za osoby ubezpieczone. Decyzją z dnia [...]06.2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS(dalej: "Zakład") na podstawie art. 31zq ust.7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w zw. z art.83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s.") odmówił M. B. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 do maja 2020 r. Organ wskazał, ze według danych zaewidencjonowanych na koncie M. B. Zakład na dzień 20 lutego 2020 r. potwierdził zgłoszenie osoby współpracującej do ubezpieczenia zdrowotnego natomiast M. B. jako płatnik została zwolniona z opłacania składek (inne ustawodawstwo) stąd brak jest podstawy do zwolnienia z opłacania składek. Wobec braku dodatkowych wyjaśnień Zakład odmówił zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 do maja 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 30.11.2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) (dalej K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z 18 czerwca 2020r. sygnatura sprawy: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności ż tytułu składek należnych za okres od marca 2020 do maja 2020r. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 26 maja 2020 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS powiadomił Skarżącą telefonicznie o zaistniałej sytuacji, tj. o braku zgłoszenia Skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, ponieważ podlegała innemu ustawodawstwu, a jedynie na dzień 29 lutego 2020 roku była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego tylko osoba współpracująca. Ponadto zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 50 osób. W związku z tym, że osoba współpracująca nie była zgłoszona, do ubezpieczeń społecznych, a jedynie tylko do ubezpieczenia zdrowotnego, nie przysługuje Skarżącej ani zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 roku do maja 2020 roku. W dniu 16 czerwca 2021r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie ustawodawstwa za okres od 18 lutego 2020r. do nadal. W dniu 27 sierpnia 2021 r. zostało wydane zaświadczenie o podleganiu przez Skarżącą ustawodawstwu niemieckiemu w okresie od 18 lutego 2020 roku do 31 sierpnia 2020 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ wydający decyzję powołuje się na art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID- 19 zdaniem Skarżącej jej sytuację lepiej opisuje art 31 zo ust. 4 ustawy o COVID-19. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie i wskazał, że ubezpieczona na dzień 29 lutego 2020 r. nie podlegała polskiemu ustawodawstwu w Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS i nie miała obowiązku zapłaty składek za marzec - maj 2020 r. na własne ubezpieczenia społeczne ani ubezpieczenie zdrowotne. Nie zgłaszała też do ubezpieczeń społecznych żadnej innej osoby. Osoba współpracująca była zgłoszona wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego i składki te za osobę zostały opłacone. W przypadku Skarżącej nie może znaleźć zastosowania powoływany w skardze art. 31zo ust. 2b pkt 2 ustawy o COVID-19. Skarżąca nie jest osobą opłacającą składki wyłącznie na własne ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie organu brak zatem nieopłaconych (ani innych) należności z tytułu składek, z obowiązku zapłaty których Skarżąca mogłaby zostać zwolniona i w związku z tym Skarżąca nie nabyła prawa do zwolnienia z obowiązku zapłaty składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga jest uzasadniona choć na tym etapie z innych niż podnoszone w skardze naruszenia. Przedmiotem kontroli jest ponowna decyzja Zakładu z dnia [...].11.2021 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...].06.2021 r. Zdaniem Sądu, w sposób ewidentny (rażący) została przez organ odwoławczy naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), co polegało na rozpoznaniu przez Zakład w decyzji z dnia [...].11.2021 r. sprawy nietożsamej przedmiotowo w stosunku do tej, jaką rozpoznał Zakład w decyzji z dnia [...]06.2021 r. Jak wyżej zasygnalizowano, istnieje zasadnicza różnica między decyzjami Zakładu w niniejszej sprawie w zakresie tożsamości przedmiotowej sprawy. Tożsamość oznacza identyczność stron postępowania – tożsamość podmiotowa oraz identyczność w zakresie stanu faktycznego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – tożsamość przedmiotowa. O ile tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w zakresie podstawy prawnej została między decyzjami obydwu instancji zachowana, to brak jej w zakresie tożsamości przedmiotowej odnośnie stanu faktycznego i rozpoznanego zakresu żądania. Decyzja z dnia [...] .06.2021 r. została wydana, co wynika z sentencji decyzji w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 do maja 2020 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia [...].11.2021 r. decyzja, o czym przemawia sentencja decyzji odnosi się do nieopłaconych należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 do maja 2020r. Decyzja z dnia [...].06.2021 r. odnosi się wyłącznie do składek zdrowotnych a decyzja z dnia [...]11.2021 r. odnosi się do należności i to nieopłaconych w ogólności tj. składek zdrowotnych i na ubezpieczenie społeczne. To zaś oznacza, że między przedmiotem rozstrzygnięcia tj. składkami zdrowotnymi w decyzji z dnia [...].06.2021 r. a składkami zdrowotnymi i społecznymi w decyzji z dnia [...].11.2021 r. - nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego i zakresu żądania. Zauważyć należy, że wniosek Skarżącej, który wpłynął do Zakładu obejmował zwolnienie osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego; prowadzone postępowanie wyjaśniające przed wydaniem decyzji z dnia [...].06.2021 r. dotyczyło zgłoszenia osoby współpracującej do ubezpieczenia społecznego i zgłoszenia osoby współpracującej do ubezpieczenia zdrowotnego i uiszczenia składek; decyzja z dnia [...]06.2021 r. dotyczy ubezpieczenia zdrowotnego; postępowanie przed wydaniem decyzji z dnia [...].11.2021 r. dotyczyło podleganiu ubezpieczeniu społecznemu M. B.; decyzja z [...].11.2021 r. dotyczy nieopłaconych składek z tytułu składek (ubezpieczenie zdrowotne i społeczne) . Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiot sprawy w decyzji Zakładu z dnia [...].06.2021 r. odnosi się wyłącznie składek zdrowotnych. To zaś wskazuje, że w instancji odwoławczej rozpoznano inną przedmiotowo sprawę niż uczynił to Zakład w pierwszej instancji decyzją z [...].06.2021 r. Zdaniem Sądu, w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że należy rozpoznać sprawę w jej przedmiotowo innych zakresie tj. co do składek na ubezpieczenie społeczne a nie tylko zdrowotne, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania należało orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 K.p.a.) a nie reformatoryjnie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postąpienie przez organ odwoławczy inaczej, czyli wydanie decyzji reformatoryjnej, odbyło się z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. O kwalifikowanym naruszeniu ww. zasady świadczy również zakres przeprowadzonego w instancji odwoławczej postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Regulacja ta upoważnia wyłącznie do "uzupełnienia dowodów i materiałów". W sytuacji bowiem, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", należy wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zakresem przedmiotowym przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest objęta sytuacja taka jak wystąpiła w sprawie niniejszej. Jeśli bowiem, zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana na nieprawidłowej podstawie prawnej i w nieprawidłowym stanie faktycznym w takim znaczeniu, że powinna była za przedmiot rozstrzygnięcia również składki na ubezpieczenie społeczne wówczas – co jeszcze raz wymaga podkreślenia - nie można orzec reformatoryjnie, ale należy stwierdzić nierozpoznanie istoty sprawy w pierwszej instancji, tzn. niezbadanie materialnoprawnych i formalnych przesłanek rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że Zakład ponownie rozpoznając sprawę - przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające odnoście przesłanek rozstrzygnięcia, czyli ewentualnego zwolnienia z opłacenia składek społecznych co do osoby właściciela prowadzącego działalności. W ten sposób odebrał stronie postępowania – możliwość sformułowania w odwołaniu zarzutów odnośnie zasadności odmowy zwolnienia z obowiązku należności z tytułu ubezpieczenia społecznego oraz prawo do uzyskania dwukrotnego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności, rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia zwolnienia, tym razem opartego na właściwej podstawie prawnej i stanie faktycznym (przy rozważeniu przesłanek materialnoprawnych wynikających z prawidłowej podstawy prawnej). Nie ulega więc wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności została naruszona. Reasumując, w sprawie niniejszej pozbawiono Skarżącą możliwości kwestionowania odmowy zwolnienia należności z ubezpieczenia społecznego. Stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i skutkuje uchyleniem decyzji zaskarżonej. Ponownie orzekając organ rozpozna sprawę, uwzględniając wskazane kierunki postępowania w przypadku uznania, że doszło do nierozpoznania przez organ przy decyzji z dnia 18.06.2021 r. o wszelkich wnioskowanych do zwolnienia należnościach a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a., co umożliwi Skarżącej sformułowanie zarzutów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( z. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.