I SA/Sz 661/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych w 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika [...] z siedzibą w P. z dnia [...] r., nr [...], przyznającą pomoc finansową producentce rolnej M. K. (zwanej dalej: "Skarżącą", "Stroną"), w której gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy w wysokości [...] zł oraz odmawiającą przyznania pomocy w pozostałej części objętej wnioskiem. Z przesłanych przez organ akt administracyjnych, wynika następujący stan faktyczny sprawy: Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy. We wniosku wskazała, że wnioskuje o pomoc publiczną oraz oświadczyła, że nie otrzymała innej pomocy publicznej w związku ze szkodami w uprawach rolnych spowodowanymi wystąpieniem w [...] roku suszy. Oświadczyła również, że w dniu wystąpienia szkody co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny. Wraz z wnioskiem Strona złożyła: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody w [...] roku w wysokości co najmniej 30% i poniżej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy; protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję, polisę ubezpieczeniową nr [...] wystawioną w dniu [...] r. oraz aneks nr [...] do polisy nr [...] z dnia [...] r. oraz dwa potwierdzenia realizacji przelewów (z dnia [...] r. na kwotę [...]zł oraz z dnia [...] r. na kwotę [...]zł). Decyzją z dnia [...] r. Organ I instancji przyznał Stronie pomoc finansową w kwocie [...]zł. Organ pomniejszył przyznaną pomoc o 50% stawki, z uwagi na fakt, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach co najmniej 50% powierzchni w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych od co najmniej jednego z ryzyk. W wyniku kontroli systemowej oraz po analizie umowy ubezpieczenia upraw rolnych nr [...] i protokołu nr [...] Organ wysnuł wniosek, że gospodarstwo rolne o powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem łąk i pastwisk) [...] ha ubezpieczone było tylko co do powierzchni [...] ha. Natomiast 50% powierzchni upraw (z wyłączeniem łąk i pastwisk) wynosiło [...] ha. Zatem, powierzchnia upraw rolnych ubezpieczonych nie stanowiła 50% powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w gospodarstwie Strony. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona nie zgodziła się z pomniejszeniem płatności, wskazując, że ubezpieczeniem została objęta powierzchni [...] ha roślin oleistych oraz [...] ha zbóż ozimych, co łącznie daje powierzchnię [...] ha. Ponadto, umowa ubezpieczenia obejmowała najczęściej występujące zjawiska w regionie: grad oraz ujemne skutki przezimowania, a także przymrozki wiosenne. W dniu [...] r. Organ odwoławczy zwrócił się z pytaniem do ubezpieczyciela o ww. aneks, który został złożony przez stronę. W odpowiedzi z dnia [...] r. ubezpieczyciel wskazał, że na aneks nie została wydana zgoda Centrali Towarzystwa. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo rozpatrzył wniosek Strony, a zmniejszenia dokonał na podstawie § 13r ust. 12 rozporządzania Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2015 poz. 187 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Zgodnie z powyższym przepisem pomoc finansową przyznaje się producentowi rolnemu w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi, pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Mając powyższe na uwadze, Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszona przez Skarżącą we wniosku o przyznanie pomocy finansowej powierzchnia gruntów wynosiła [...] ha, więc 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie rolnym Skarżącej wynosiło zatem [...] ha. Natomiast Strona przedłożyła polisę ubezpieczeniową, z której wynikało, że ubezpieczeniem zostały objęte działki nr [...] (rzepak ozimy [...] ha), nr [...] (pszenica ozima [...] ha), nr [...] (pszenżyto ozime [...] ha). Powierzchnia jaka mogła zostać zakwalifikowana do wyliczenia powierzchni ubezpieczenia z ww. działek wyniosła [...] ha (Organ I instancji w decyzji błędnie wskazał, że wynosiła [...] ha, jednak nie wpłynęło to odmiennie na rozstrzygnięcie sprawy), tj. działki nr [...] (rzepak ozimy) o powierzchni [...] ha; działka nr [...] (pszenica ozima) – [...] ha – powierzchnia deklarowana na działce we wniosku obszarowym; działka nr [...] (pszenżyto ozime) - 0,00 ha, ponieważ we wniosku obszarowym Strona zdeklarowała inną uprawę tzn. pszenżyto jare. W ocenie Organu II instancji, w sprawie nie było możliwości uznania aneksu do polisy, dotyczącej powierzchni działki [...] (podział powierzchni działki na inne działki ewidencyjne), ponieważ zgodnie z informacją uzyskaną z Centrali Towarzystwa Ubezpieczeniowego nie została wyrażona zgodna na jej wydanie, czyli aneks został wydany niezgodnie z procedurą aneksowania, która zakłada konieczność wnioskowania o zgodę Centrali Towarzystwa na wystawienie aneksu. Skoro ubezpieczyciel stwierdził, że aneksy są nieważne, to tym bardziej na ich podstawie nie można przyznać Stronie płatności w pełnej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Organ odwoławczy uznał, że pomoc finansowa w kwocie [...]zł została przyznana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. We wniesionej skardze Skarżąca - reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu odwoławczego w całości i decyzji Organu I instancji w części odmawiającej udzielenia pomocy finansowej w pozostałej części objętej wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "K.p.a.") poprzez zaniechanie przez Organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czego konsekwencją było błędne ustalenie stanu faktycznego, niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności poprzez przyjęcie, że Skarżąca w dniu wystąpienia szkody nie posiadała ubezpieczonych przynajmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, podczas gdy w dniu wystąpienia szkody Skarżąca posiadała ubezpieczenie obejmujące swym zakresem znacznie więcej niż 50% powierzchni upraw, co znajdowało pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj. § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – zwanej dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że akt ten naruszał prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Spór między stronami sprowadza się do oceny czy Skarżąca w dniu wystąpienia szkody posiadała ubezpieczonych przynajmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym oraz do oceny czy przedłożony przez Skarżącą dokument w postaci aneksu do umowy ubezpieczenia był nieważny. W ocenie Skarżącej przedłożony aneks skutkuje tym, że w jego przypadku nie ma zastosowania § 13r ust. 12 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., czyli pomoc finansowa przysługuje jej w pełnej wysokości, bez zmniejszeń, o których mowa we wskazanym przepisie. Zdaniem Skarżącej, ubezpieczona od jednego z wymaganych ryzyk była uprawa pszenicy ozimej o powierzchni [...] ha, a nie jak przyjął Organ o powierzchni [...] ha. Aneks do umowy ubezpieczenia obejmował wyszczególnienie numeru działek ewidencyjnych deklarowanej do ubezpieczenia powierzchni upraw na której znajdowała się uprawa pszenicy ozimej, zmianie nie podlegał natomiast gatunek uprawy, powierzchnia uprawy, okres ubezpieczenia, ani suma ubezpieczenia. W ocenie Organu I instancji przedłożony aneks nr [...] do polisy sporządzony został w dniu [...] r., a zatem po dniu wystąpienia szkody, Organ odwoławczy zaś stwierdził, że aneks został wydany niezgodnie z procedurą aneksowania obowiązującą w Towarzystwie Ubezpieczeniowym i z tych powodów zastosowanie ma § 13r ust. 12 rozporządzenia. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez Organ ocena przedłożonego przez Skarżącą dokumentu w postaci aneksu była nieuzasadniona. Rację ma Skarżąca, że Organ bezpodstawnie, na tym etapie postępowania, próbował zdeprecjonować wiarygodność i moc dowodową przedłożonego aneksu. Nie można zaaprobować stanowiska Organu w świetle, którego aneks nie spełnia wymogów formalno-prawnych, ponieważ nie zawiera zgody centrali Towarzystwa Ubezpieczeniowego. Po pierwsze zauważyć należy, że Skarżąca jest w posiadaniu polisy i aneksu do polisy, na której widnieje oznaczenie "nr zgody" wraz ze wskazanym numerem, tj. [...]. Ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby została stwierdzona nieważność tak sporządzonego aneksu do polisy. Z pisma nadesłanego przez [...] wynika jedynie, że na aneks do polisy nie została wydana zgoda Centrali Towarzystwa. Wskazać należy, że żaden przepis, nie wskazał go przynajmniej Organ, nie przewiduje obowiązku zachowania wymienionych przez organ elementów, "wymogów formalno-prawnych". Organ odwoławczy zatem samodzielnie wykreował wskazane wymagania. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 13r ust. 1 rozporządzenia w 2018 i 2019 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w [...] r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Jak stanowi zaś § 13r ust. 12 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1 pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Wskazać też należy, iż niewątpliwie ustawodawca nie uzależnia wypełnienia, wynikającego z § 13r ust. 12 rozporządzenia obowiązku ubezpieczenia odpowiedniej powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym od konkretnego rodzaju ubezpieczonych upraw – poza zastrzeżeniem o wyłączeniu łąk i pastwisk, niemniej jednak wyraźnie wymaga, aby rolnik miał objętą ubezpieczeniem określoną powierzchnię upraw w gospodarstwie rolnym, a więc powierzchnię upraw występujących w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie Skarżąca dysponowała polisą z dnia [...] r. z powierzchnią upraw: pszenicy ozimej - [...] ha, na działce [...] P. oraz pszenżyta ozimego – [...] na działce [...] K. (łącznie powierzchnia działek wynosiła [...] ha) oraz rzepaku ozimego – [...] ha na działce ewidencyjnej [...] P.. Aneksem z dnia [...] r. agent ubezpieczeniowy wprowadził numery działek ewidencyjnych odpowiadające powierzchni ubezpieczonych działek o łącznej powierzchni [...] ha. Zauważyć należy, że aneks nie dotyczył danych odnośnie do rzepaku ozimego. Pozostałe zaś dane nie uległy zmianie, tj. gatunek uprawy – pszenica ozima i pszenżyto ozime, powierzchnia uprawy – [...] ha, okres ubezpieczenia – od [...] r. do [...] r., ani suma ubezpieczenia – [...] zł. Jeżeli Organ odwoławczy, prowadząc postępowanie, powziął wątpliwości w zakresie rzetelności przedłożonego przez Skarżącą dokumentu, to winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zauważyć należy, że Organ wprawdzie podjął próbę wyjaśnienia okoliczności zawarcia aneksu, występując do centrali ubezpieczyciela z pytaniem, jednakże pominął osobę agenta czy samą Skarżącą, którzy mają wiedzę o okolicznościach sporządzenia aneksu jako uczestniczący w jego sporządzeniu i podpisaniu. Umknęło też uwadze Organu, że aneks do umowy ubezpieczenia zawiera w oznaczeniu "nr polisy" numer tożsamy z numerem umowy ubezpieczenia (polisa z dnia [...] r.) i tych okoliczności Organ odwoławczy nie wyjaśnił, poprzestał bowiem na informacji Centrali Towarzystwa Ubezpieczeniowego o braku wyrażenia zgody na zawarcie aneksu. Ponadto, zauważyć należy, że w aneksie do umowy ubezpieczenia podano numer zgody, tj.: "[...]" (karta 34 akt administracyjnych). Istotną okolicznością, do której Organ się nie odniósł, jest również to, że zgodnie z warunkami płatności uregulowanymi w polisie, Skarżąca wpłaciła na rachunek bankowy ubezpieczyciela dwie raty składki w wysokości: [...] zł ([...] r.) i [...] zł ([...] r.). W ten sposób Skarżąca zapłaciła w całości składkę płatną przez ubezpieczającego w łącznej kwocie [...]zł, na dowód czego załączyła dwa potwierdzenia realizacji przelewu. Przy czym, w polisie wskazano, że suma ubezpieczenia w przypadku rzepaku ozimego wynosi [...] zł, w przypadku pszenicy ozimej [...] zł, a pszenżyta ozimego [...] zł (łącznie aż [...] zł). Ponadto, uwzględnić należy zarzuty skargi, że przyjmując kwotę ubezpieczenia za 1 ha wskazaną w polisie, łączną sumę na którą ubezpieczono uprawy Skarżącej oraz wysokość uiszczonej przez Skarżącą składki nie sposób przyjąć, że przed sporządzeniem aneksu ubezpieczeniu podlegała jedynie powierzchnia [...] ha upraw rolnych. Przeczy temu, jak trafnie wskazano w skardze, dokonanie prostego rachunku matematycznego. Mając na uwadze powyższe uznać zatem należy, że przyjęcie przez Organ odwoławczy, że brak zgody Centrali Towarzystwa Ubezpieczeniowego na zawarcie aneksu do polisy jest wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do ubezpieczenia spornych upraw, jest, na obecnym etapie postępowania, nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, mając na uwadze polisę, zakres ubezpieczenia, okoliczności związane z zawarciem aneksu nr [...], czy też istnienie ewentualnych omyłek w tym dokumencie, konieczne jest stwierdzenie zaistnienia w sprawie wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Przypomnieć należy, że na Organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tej zasady prowadzić może do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co może skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie Organ winien mieć na uwadze art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wyjaśniając wątpliwości Organ powinien zatem zwrócić się do ubezpieczyciela - również agenta sporządzającego aneks, z żądaniem udzielenia stosownych informacji. Ubezpieczyciel (agent) powinien bowiem posiadać wiedzę w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sporządzenia umowy oraz aneksu. Jeżeli wyjaśnienia ubezpieczyciela byłyby niewystarczające, Organ może przesłuchać świadków – agenta ubezpieczeniowego, na okoliczności sporządzenia aneksu do umowy czy też samą Skarżącą. Jak wynika z akt sprawy Organ w ogóle z tych środków dowodowych nie skorzystał. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym zakresie, Organ, uwzględniając treść art. 80 K.p.a., może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia te pozwolą w konsekwencji na stwierdzenie, czy w rozpatrywanym przypadku powierzchnia ubezpieczonych upraw rolnych występujących w gospodarstwie Skarżącej jest zbyt mała i nie spełnia wskazanego minimalnego kryterium ubezpieczenia 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co spowodowało pomniejszenie udzielonej Skarżącej pomocy finansowej. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym, w ocenie Sądu organ naruszył przepisy art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą Organu podatkowego prowadzącego ponownie postępowanie będzie uwzględnienie wskazań Sądu wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku. Sąd nie rozstrzyga sprawy za Organ, a jedynie kontroluje działania Organu stosownie do art. 3 P.p.s.a., stąd nie może za Organ ocenić dokumentu przedłożonego do skargi przez Skarżącą. Organ ponownie prowadzący postępowanie, winien, po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym o dokument z dnia [...] r., wydać ponowne rozstrzygnięcie. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie [...]zł (wpis od skargi – [...] zł, [...] zł koszty zastępstwa procesowego) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).