I SA/Sz 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant Łukasz Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r., Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 stycznia 2013 r. Nr [...] odmawiającą R. S. umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za poszczególne okresy 2010 r., 2011 r. i 2012 r. oraz odsetek w łącznej kwocie 3.590,31 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z 8 listopada 2012 r. R. S. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, umotywowanym trudną sytuacją finansową, która doprowadziła do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r., Nr [...] , Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej w skrócie "u.s.u.s."), a także przesłanka szczególnych okoliczności uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanym "rozporządzeniem". R. S., w dniu 5 lutego 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności składkowych, w którym wskazał na trudną sytuację materialną związaną z brakiem dochodów i likwidacją prowadzonej działalności gospodarczej, domagając się wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia jego wniosku o umorzenie w sytuacji gdy część uczestników systemu ZUS została objęta abolicją. Rozpoznając ponownie sprawę Zakład utrzymał w mocy ww. decyzję, nie stwierdzając podstaw do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Zakład ustalił, iż R. S. prowadził działalność gospodarczą w zakresie działalności agentów zajmujących się sprzedażą towarów różnego rodzaju od 10 stycznia 2010 r. do 14 sierpnia 2012 r. Dłużnik ma zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 05/2011 r. do 01/2012 r., na ubezpieczenie zdrowotne za 10/2010 r., za okres od 01/2011 r. do 01/2012 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z dalszymi odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia zapłaty włącznie oraz z tytułu kosztów upomnień w kwocie [...] zł. Wobec zobowiązanego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Na podstawie informacji uzyskanej od Naczelnika P. Urzędu Skarbowego w S. ustalono także, że dłużnik składał zeznania podatkowe PIT-36 L: za rok 2011, w którym wykazał przychód w wysokości [...] zł, a dochód po odliczeniach w kwocie [....] zł oraz za rok 2010, w którym wykazał przychód w wysokości [...] zł, a dochód po odliczeniach w kwocie [...] zł. Na podstawie danych pobranych z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzono z kolei, że dłużnik nie został zgłoszony do ubezpieczeń. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład przytoczył i omówił przesłanki umorzenia należności składkowych określone w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., wskazując także na uznaniowy i wyjątkowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia i obowiązek każdego ubezpieczonego przedsiębiorcy regulowania składek. Stwierdził, dalej, że nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest obligowany do umorzenia zaległości. Zakład stwierdził następnie, że nie istnieją przesłanki nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., z uwagi na to, że należność objęta wnioskiem jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, które nie zostało jeszcze zakończone, a zobowiązany jako osoba dwudziestoparoletnia pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie jest pozbawiony ze względów obiektywnych i niezależnych możliwości wykonywania pracy zarobkowej, nie rejestruje się jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, a także nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy. W ocenie organu oznacza to, że nie można stwierdzić, że sytuacja materialna i finansowa wnioskodawcy ma charakter trwały i nieodwracalny. Według organu, nie mają charakteru nadzwyczajnego zdarzenia, trudności w prowadzeniu działalności, w tym nierzetelność kontrahentów, czy niewystarczające dochody z działalności na opłacenie należności. Zaznaczył także, że wnioskodawca nie wykazał i nie udokumentował sytuacji rodzinnej i majątkowej co uniemożliwiło dokonanie jej oceny i stwierdzenia czy opłacenie składek pociągnie zbyt ciężkie skutki dla wnioskodawcy. Ponadto istotna dla Zakładu jest okoliczność, że dłużnik pomimo wykazywania za rok 2011 przychodu w wysokości [...] zł, dochodu po odliczeniach w kwocie [...] zł oraz za rok 2010 - przychodu w wysokości [...] zł, dochodu po odliczeniach w kwocie [...] zł, a więc posiadania możliwości płatniczych, nie przystąpił do spłaty zaległej należności, choćby w minimalnych kwotach czy ratach i w tym zakresie nie ułożył się wierzycielem publicznoprawnym w zakresie i granicach dozwolonego prawa, poprzez odroczenie terminu płatności czy w przypadku powstania zaległości - zawarcia układu ratalnego. Odnosząc się do argumentów zobowiązanego, Zakład wskazał, że kwestia zgodności z Konstytucją okoliczności, że należności o których umorzenie się ubiegał nie są objęte ustawą abolicyjną, nie podlega ocenie organu w tym postępowaniu i nie stanowi przesłanki do umorzenia tych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej powołaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2013 r. R. S., wskazał, że odmowa umorzenia zadłużenia z tytułu składek na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest niezgodna z art. 32 pkt 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności nieuwzględniającej trudnej sytuacji materialnej, wobec obowiązywania ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, dalej zwanej "ustawą abolicyjną"), na podstawie której inni obywatele korzystają z ulgi w spłacie należności, jest dla skarżącego krzywdząca i dyskryminująca. Ponadto, w skardze wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek zgodnie z przepisami wymienionej ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Organ, odnosząc się do wniosku skarżącego o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. wskazał, że ten wniosek jest rozpatrywany, a sprawa aktualnie jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, że sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy także, że w świetle art. 134 §1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04, opubl. na stronie internetowej: ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze strona zarzuca, że odmowa umorzenia wnioskowanych należności składkowych narusza Konstytucję RP (art. 32 ) z uwagi, iż jest to dyskryminujące w sytuacji obowiązywania ustawy abolicyjnej z dnia 9 listopada 2012 r., wnosząc jednocześnie o umorzenie należności w trybie tej ustawy. Mając na uwadze wyżej zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz jego uprawnienia, Sąd, po pierwsze, stwierdza, że wskazane zarzuty nie mają znaczenia prawnego dla rozpoznawanej sprawy, a więc są całkowicie niezasadne. Wprawdzie nie ma potrzeby szczegółowego ich rozważania, jednakże wyjaśnić jedynie należy, że wniosek skarżącego o umorzenie został złożony w dniu 8 listopada 2012 r., a więc zanim została uchwalona ustawa abolicyjna z dnia 9 listopada 2012 r., która weszła w życie 15 stycznia 2013 r. Oczywiste zatem jest, że wniosek ten musiał zostać rozpatrzony w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i na podstawie tam wskazanych przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po drugie, Sąd nie mógł rozpoznać skierowanego do niego w skardze wniosku o umorzenie należności składkowych i to zarówno we wnioskowanym trybie - na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r., jak i w oparciu o ustawę z dnia 13 października 1998 r., gdyż, jak wyżej wskazano, nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie, wskazać należy, że wskazany wniosek o umorzenie należności w trybie ustawy abolicyjnej został przyjęty do załatwienia przez Zakład i sprawa jest w toku, co wynika z treści odpowiedzi na skargę. Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Zakład, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wymienionych ustaw oraz badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i z normami prawa procesowego oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreślenie Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, swoje żądanie w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, wskutek niewywiązania kontrahentów się z zobowiązań, co doprowadziło do likwidacji działalności gospodarczej. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. W ocenie Sądu, należało zgodzić się z organem, że młody wiek skarżącego, okoliczność, że nie zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy, a także brak wskazania nadzwyczajnych okoliczności wyłączających podjęcie zatrudnienia, jak zły stan zdrowia (brak orzeczenia o trwałej niezdolności do pracy), czy konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, uzasadniają twierdzenie, że skarżący nie znajduje się w sytuacji, która uniemożliwia spłatę należności wobec Zakładu. Zasadne również było, w ocenie Sądu, zwrócenie uwagi przez organ na okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości, jak i to, że dłużnik pomimo uzyskiwania dochodów w latach wcześniejszych nie przystąpił do ich spłaty w miarę swoich możliwości. Jak słusznie zauważył też organ, dłużnik w tym zakresie nie wykazał i nie udokumentował sytuacji rodzinnej i majątkowej, co uniemożliwiło ustalenie, czy opłacenie składek pociągałoby dla niego zbyt ciężkie skutki. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Zakład prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności w oparciu o wskazane powyżej przepisy. Prawidłowo organ również ocenił, w kontekście przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., że w przedmiotowej sprawie nie można mówić, o całkowitej nieściągalności, gdyż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego jest w toku. W ocenie Sądu, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z wymienionych powodów Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że wykazana sytuacja finansowa nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów, skarżący - o ile nie skorzysta z umorzenia określonego w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r., może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.