I SA/Sz 669/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] siedem złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 30 maja 2017 r. do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynął wniosek B. K. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") o przyznanie płatności na rok 2017, który obejmował m.in. płatność ekologiczną PROW 2014-2020, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji Pakietów - 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji i 9. Uprawy zielarskie po okresie konwersji na powierzchniach - odpowiednio -[...] ha i [...] ha. W dniu 18 lipca 2017 r. wnioskodawca przedłożył w siedzibie organu I instancji kopie 1 i 3 strony planu działalności ekologicznej, sporządzonego w dniu 12 czerwca 2017 r. Plan ten dotyczył realizacji programu rolnictwa ekologicznego w zakresie Pakietów 7. i 9. w okresie od 15 marca 2017 r. do 14 marca 2022 r. Dnia 29 listopada 2017 r. został sporządzony i przekazany Prezesowi Agencji przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego (dalej określaną, jako "JC") Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 497 ze zm.) - wykaz producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego. Wykaz został skorygowany w dniu 9 stycznia 2018 r. W treści powyższego wykazu JC potwierdziła powierzchnie i uprawy wskazane we wniosku o przyznanie płatności. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania stronie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2017. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca od roku 2014 realizuje 5-letnie, wygasające dopiero w dniu 14 marca 2019 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013, co - z uwagi na regulację § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm., dalej: "rozporządzenie ekologiczne"), który to przepis zakazuje jednoczesnej realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowego i ekologicznego - zmusza do odmowy przyznania płatności ekologicznej oraz odmowy przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie § 1 pkt 1 lit b w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie ekologiczne w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: określane jako "rozporządzenie zmieniające"; Dz. U. z 2017 r. poz. 807). Odwołujący się wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017 objęte jest przepisami rozporządzenia ekologicznego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych przez rozporządzenie zmieniające. Jedną z tych modyfikacji - ujętą w § 1 pkt 1 lit b tego aktu prawnego - jest uchylenie § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego. Przepis ten zawierał dyspozycję, zgodnie z którą rolnik, który zaprzestał realizacji, m.in.: zobowiązania rolnośrodowiskowego, w okresie, w którym powinien realizować to zobowiązanie, nie może podjąć zobowiązania ekologicznego. Wycofanie tej regulacji z obrotu prawnego tworzy, w przekonaniu strony, sytuację, w której brak jest uregulowań, które uniemożliwiałyby przerwanie dotychczasowego zobowiązania i podjęcie nowego. Organ odwoławczy tego stanowiska strony nie podzielił i decyzją z [...] r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności ekologicznej PROW 2014-2020. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek przywołany przez stronę zapis rozporządzenia zmieniającego faktycznie wydaje się kreować stan prawny, umożliwiający pozbawione sankcji przedterminowe zakończenie dotychczasowego zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 i podjęcie nowego, ekologicznego PROW 2014-2020, to analiza uzasadnienia do projektu rozporządzenia zmieniającego (wykładnia autentyczna przepisu) - dostępnego na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji - wskazuje, że intencja prawodawcy była odmienna. Zgodnie bowiem z zapisami zawartymi na str. 40 uzasadnienia: "Co do zasady, zobowiązanie, które zostało podjęte, musi być realizowane na gruntach objętych tym zobowiązaniem w całym okresie jego trwania. Dlatego też grunty, których dotyczy podjęte zobowiązanie (...) nie mogą być objęte innego rodzaju zobowiązaniem do końca 5-letniego okresu jego obowiązywania." Zdaniem organu, uchylenie § 4 ust. 6 i 7 rozporządzenia ekologicznego miało na celu doprecyzowanie obowiązujących zasad, a intencją prawodawcy nie była zmiana dotychczasowej interpretacji przepisów. W ocenie organu zatem, raz podjęte zobowiązanie 5-letnie wiąże rolnika do upływu terminu, na jaki zostało podjęte. Dotychczasowe (sprzed nowelizacji wynikającej z rozporządzenia zmieniającego) unormowania niejako więc dublowały się z zakazem wynikającym z ogólnej zasady realizacji zobowiązań wieloletnich, takich jak rolnośrodowiskowe, ekologiczne i rolno- środowiskowo-klimatyczne. Co za tym idzie beneficjent płatności, z którą wiąże się podjęcie takiego zobowiązania, musi w swoich poczynaniach uwzględniać to, że przez okres 5 lat będzie - niezależnie od swoich faktycznych poczynań - de iure uznawany za osobę realizującą takie zobowiązanie, co może mieć wpływ na jego sytuację prawną i ograniczać swobodę jego poczynań. W ocenie organu odwoławczego, w świetle wykładni, wynikającej z zapisów uzasadnienia do projektu rozporządzenia zmieniającego - należy uznać za zasadne stanowisko wyrażone przez Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w decyzji z dnia [...]. Analiza stanu faktycznego w świetle, przywołanej w decyzji organu pierwszej instancji regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, która zakazuje jednoczesnej realizacji przez tego samego rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 i zobowiązania ekologicznego PROW 2014-2020, oraz fakt, że w postępowaniu nie zaistniał wyjątek, określony w § 4 ust. 5 tego aktu prawa krajowego, prowadzi do wniosku, że do czasu wygaśnięcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego przez stronę z dniem 15 marca 2014 r., tj. do dnia 14 marca 2019 r., wnioskodawca nie będzie mógł podjąć zobowiązania ekologicznego PROW 2014-2020. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego, skarżący wniósł skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako niesłusznie odmawiającej przyznania stronie płatności ekologicznej na 2017 r. W skardze podniesiono zarzuty: - naruszenia § 1 pkt 1 lit. b w związku z § 3 rozporządzenia zmieniającego; - rażącego naruszenia art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez wydanie decyzji ograniczającej prawa strony w zakresie, który nie wynika wprost z żadnej obowiązującej normy prawa materialnego; - rażącego naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w związku z normą wymienioną w pkt 1, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia opartego na niekorzystnej dla strony wykładni norm prawnych, w stosunku do których sam organ wyraźnie wyartykułował w decyzji wątpliwości, co do ich prawidłowego rozumienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Poza sporem jest, że skarżący podjął z dniem [...] r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013, obejmujące [...] ha. W 2015 r. wnioskodawca podjął próbę dostosowania tego zobowiązania do wymogów rolnictwa ekologicznego PROW 2014-2020, jednakże dostosowanie to okazało się nieskuteczne. W roku 2017 skarżący wystąpił o przyznanie płatności ekologicznej, związanej z rozpoczęciem nowego zobowiązania ekologicznego na lata 2017-2022, na dowód czego przedłożył kopię 2 stron planu działalności ekologicznej z dnia 12 czerwca 2017 r. Wniosek ten, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zakaz wynikający z § 4 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego - nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, co nałożyło na Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR obowiązek wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności tego rodzaju, zaś na Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR - wobec faktu, że w postępowaniu organu I instancji nie dopatrzył się on uchybień godzących w prawnie chronione interesy strony - obowiązek utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Argumentacja strony tymczasem opiera się na założeniu, że usunięcie z obrotu prawnego regulacji § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego znosi ograniczenie, polegające na braku możliwości podejmowania nowych zobowiązań wieloletnich w odniesieniu do gruntów zobowiązaniem tego rodzaju już objętych przed upływem terminu pierwotnego zobowiązania. Z kolei, zdaniem organów obydwu instancji, założenie to jest wadliwe. Na dowód tego organ odwoławczy przedstawił analizę intencji prawodawcy krajowego, ujawnionej w uzasadnieniu projektu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylającego powyższe unormowanie. W związku zatem z dokonaną wykładnią autentyczną, zawartą w uzasadnieniu do rozporządzenia zmieniającego, na skarżącym ciąży do dnia 14 marca 2019 r. obowiązek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 i w tym czasie nie może on podjąć zobowiązania ekologicznego. Zdaniem wnioskodawcy jednak, w sytuacji gdy ustawodawca usunął z obrotu normę prawną stojącą na przeszkodzie temu, aby rolnik, który przerwał realizację 5-cio letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 (ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami), mógł, począwszy od 2017 r. podjąć na tych samych gruntach nowe zobowiązanie ekologiczne PROW 2014-2020, nic nie sprzeciwia podjęciu takiego zobowiązania. Mając na uwadze tak zarysowany spór wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że decyzja administracyjna powinna być wydana w wyniku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wypełnienie powyższych zasad stanowi warunek wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei, zasada ustalona w art. 8 k.p.a. obliguje do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zachowanie omówionych wyżej zasad postępowania administracyjnego powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu administracyjnego, które, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji organu administracyjnego pełni doniosłą rolę, albowiem pozwala w pełni zorientować się odnośnie oceny prawnej i faktycznej zaistniałego stanu rzeczy, ułatwia stronie, bądź uczestnikowi postępowania podjęcie decyzji w sprawie ewentualnego zaskarżenia niekorzystnych dla nich orzeczeń, w końcu buduje zaufanie stron i uczestników do organów administracji publicznej. Z tych przyczyn w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien szczególnie dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji organu administracyjnego pełni doniosłą rolę, albowiem pozwala w pełni zorientować się odnośnie oceny prawnej i faktycznej zaistniałego stanu rzeczy, ułatwia stronie, bądź uczestnikowi postępowania podjęcie decyzji w sprawie ewentualnego zaskarżenia niekorzystnych dla nich orzeczeń, w końcu buduje zaufanie stron i uczestników do organów administracji publicznej. Analizując pod kątem wskazanych powyżej przesłanek zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie spełnia ona ww. wymogów, bowiem nie zawiera wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazuje na przepis, który uniemożliwia skarżącemu, wobec utraty mocy obowiązującej § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, podejmowania nowych zobowiązań wieloletnich w odniesieniu do gruntów zobowiązaniem tego rodzaju już objętych przed upływem terminu pierwotnego zobowiązania. Zaskarżona decyzja zawiera jedynie ogólnikowy wywód, że "przywołany przez stronę zapis rozporządzenia zmieniającego faktycznie wydaje się kreować stan prawny, umożliwiający pozbawione sankcji przedterminowe zakończenie dotychczasowego zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 i podjęcie nowego, ekologicznego PROW 2014-2020, to analiza uzasadnienia do projektu rozporządzenia zmieniającego (wykładnia autentyczna przepisu) - dostępnego na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji - wskazuje, iż intencja prawodawcy była odmienna." W ocenie Sądu, fragmentaryczna analiza uzasadnienia do projektu rozporządzenia zmieniającego nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji. Nie zrozumiałe jest także stanowisko organu, że pomimo wykreślenia jednoznacznego zapisu § 4 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, intencją prawodawcy nie była zmiana dotychczasowej interpretacji przepisów, bowiem dotychczasowe unormowania dublowały się z zakazem wynikającym z ogólnej zasady realizacji zobowiązań wieloletnich, w sytuacji gdy organ jakichkolwiek innych przepisów, czy to krajowych czy też unijnych, nie wskazuje i nie analizuje. Nie sposób też zgodzić się z organem odwoławczym, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu pierwszej instancji, skoro Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR przywołał jako podstawę prawną regulację § 4 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, która zakazuje jednoczesnej realizacji przez tego samego rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 i zobowiązania ekologicznego PROW 2014-2020, a w rozpoznawanej sprawie okoliczność jednoczesnej realizacji zobowiązań nie zachodzi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższymi wskazaniami, dokona wnikliwej analizy prawnej przepisów znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a wydając decyzję w sprawie będzie kierował się normą art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).