I SA/Sz 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi C. R.R. w K. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/1.2.1/2010/1 zawartej w informacji Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] oddala skargę. C. w K. w dniu 4 lutego 2011 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku C. na działce nr [...] obręb [...] w K. przy ul. [...]" w ramach konkursu Nr [...] ogłoszonego w dniu 6 grudnia 2010 r. przez Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 - 2013 (RPO WZ). Pismem z dnia 23 maja 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO WZ (Wydział Wdrażania RPO) poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek poddany został ocenie merytoryczno-technicznej, w wyniku której oceniony został negatywnie, gdyż nie spełniał wszystkich kryteriów dopuszczających, co stanowiło podstawę do odrzucenia wniosku z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Wobec tego, pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. wnioskodawca wniósł protest na tę negatywną ocenę i odrzucenie wniosku, podnosząc że opis potrzeb i ich wynikanie z problemów w Studium Wykonalności oraz we wniosku aplikacyjnym zostały ujęte w sposób jednoznaczny, konkretny i jasny. Ponadto, podniesiono, że projekt rozwiązuje potrzeby beneficjentów, a niewskazanie danych uniwersyteckich i danych statystycznych w dokumentacji aplikacyjnej nie może oznaczać, że ich potrzeby są nierzeczywiste, gdyż znajomość tych potrzeb wnioskodawca potwierdza liczbą członków C. (około 300). Wnioskodawca nie zgodził się także z oceną ekspertów, iż w Studium Wykonalności nie przedstawiono tzw. drzewa problemów, gdyż ten brak nie został w Karcie oceny wskazany jako powodujący odrzucenie wniosku oraz, że drzewo problemów zostało opracowane i przedstawione w punktach 1.1.2.1 i 1.1.2.4. Studium Wykonalności. Odnosząc się do kryterium "Optymalny wariant realizacji projektu", wnioskodawca podniósł, że wybrał wariant najbardziej optymalny i opisał go w sposób wystarczający w punkcie 1.2.2.1. Ponadto, wnioskodawca nie zgodził się z zarzutem braku szczegółowej analizy świadczenia usług szkoleniowych czy innego wykorzystania budynku dla działań innowacyjnych, gdyż - w jego ocenie - jest on nieadekwatny w stosunku do kryteriów z Karty oceny merytoryczno-technicznej, zaś zarzut, iż pokazano warianty z wykorzystaniem samego budynku wnioskodawca ocenił jako nieprawdziwy, skoro właśnie do wariantów innych zaliczono budowę nowego budynku. Odnosząc się do ostatniego, negatywnie ocenionego kryterium, tj. "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu", wnioskodawca wskazał, że w rozdziale 1.4 oraz w Studium Wykonalności opisał poprawnie stan po realizacji projektu z prawidłowo dobranymi wskaźnikami i metodami ich monitorowania. Konkludując, wnioskodawca wskazał, że ocena ekspertów nie odnosi się do kryteriów oceny merytoryczno-technicznej i oparta została na błędnych przesłankach. Pismem z dnia [...] Nr [...], oznaczonym jako rozstrzygnięcie, Instytucja Zarządzająca RPO WZ (Wydział Zarządzania RPO), w wyniku rozpoznania protestu, poinformowała wnioskodawcę, że nie stwierdzono przesłanek do uznania, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób niewłaściwy i protest odrzuciła. Uzasadniając swoje stanowisko, Instytucja Zarządzająca RPO WZ wskazała, że pierwszym powodem odrzucenia projektu wnioskodawcy była negatywna ocena kryterium "Potrzeba realizacji i cele projektu". Według Instytucji Zarządzającej, ocena tego kryterium ma dać m.in. odpowiedź na pytanie, czy opis stanu aktualnego (przed realizacją projektu) w pełni oddaje obraz rzeczywistości projektowej i przedstawia środowisko, w którym będzie realizowany projekt oraz, czy opis jest przekonywujący, jeżeli zaś projekt nie rozwiązuje rzeczywistych potrzeb beneficjentów, projekt należy odrzucić. Na istnienie takiej właśnie przesłanki słusznie zwrócili uwagę eksperci oceniający projekt wskazując, że wnioskodawca nie przeprowadził szczegółowych analiz określających potrzeby beneficjentów, a zaprezentowana analiza problemów jest lakoniczna i niewystarczająca, natomiast przedstawione problemy opisane są w sposób bardzo ogólny i nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi danymi. Te twierdzenia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji aplikacyjnej, w szczególności w punkcie 1.1.1 Studium Wykonalności, w przeciwieństwie do tego co twierdzi wnioskodawca w proteście. Wytyczne do Studium Wykonalności w punkcie 1.1.1 (str. 9) w sposób szczegółowy przedstawiają wskazówki, którymi powinien kierować się wnioskodawca, aby przygotować poprawne merytorycznie Studium Wykonalności. W dalszej części punktu 1.1.1 w Wytycznych podkreślono, że jednym z ważniejszych elementów jest wiarygodność podawanych informacji. Wiarygodność wzmacniają wykorzystane źródła statystyczne, dokumenty strategiczne gminy /powiatu/ województwa, analizy prowadzone na potrzeby danego obszaru i projektu oraz dokumentacja zdjęciowa obszaru. Wobec tego, uznać należało, że eksperci słusznie podkreślili w swoich uzasadnieniach brak wiarygodnych danych potwierdzających przedstawione przez wnioskodawcę opisy. Zgodzić należało się również z ekspertem w kwestii nieprzedstawienia przez wnioskodawcę drzewa problemów. Zauważyć bowiem należy, iż Wytyczne do Studium Wykonalności wyraźnie wskazują, jakie elementy powinno w sobie zawierać drzewo problemów i jak je przedstawić, tj: krok 1: identyfikacja głównych problemów charakteryzujących istniejącą sytuację (burza mózgów, konsultacje, analizy); krok 2: wybór pojedynczego problemu startowego/głównego; krok 3: identyfikacja problemów związanych z problemem startowym; krok 4: ustanowienie hierarchii przyczynowo-skutkowej: problemy, które bezpośrednio powodują problem startowy umieszczone są poniżej; problemy, które są bezpośrednimi efektami problemów startowych są umieszczone powyżej; krok 5: postąpić analogicznie z wszystkimi innymi problemami; krok 6: połączyć problemy strzałkami ilustrującymi związki przyczynowo-skutkowe; krok 7: przejrzeć diagram i weryfikować jego poprawność i kompletność. Tymczasem, wnioskodawca w sposób odmienny od zaprezentowanego przedstawił w punkcie 1.1.2.4 drzewo problemów, jednakże nie można z niego wyczytać informacji właściwych, które powinny zostać uwidocznione w tym punkcie: "Drzewo problemów zakorzenione jest w niskim poziomie kwalifikacji, niezgodności kwalifikacji na rynku pracy z lokalną ofertą oraz słabym zorganizowaniem środowiska pracodawców w zakresie kształtowania procesu kształtowania kwalifikacji oraz niski poziom innowacyjności. Poprzez brak oferty proinnowacyjnych usług kształceniowych narastają w konsekwencji kolejne problemy związane z bezrobociem, apatią degradacją społeczną". Odnosząc się dalej do zarzutu wnioskodawcy, iż niezawarcie drzewa problemów w Studium Wykonalności nie może stanowić argumentu za odrzuceniem projektu w tym kryterium, wyjaśniono, że treści zawarte w punkcie 1.1.2.4 (drzewo problemów), jak i w pozostałych punktach rozdziału 1.1, pozwalają ekspertom stwierdzić, czy wnioskodawca właściwie, w sposób niebudzący wątpliwości, określił "stan aktualny", a w konsekwencji czego uzyskują odpowiedź na pytanie kluczowe w tym kryterium, tj. "Czy potrzeba realizacji danego projektu jest zrozumiała i jasno wynika z problemów i niedogodności." W tej sytuacji, Instytucja Zarządzająca uznała ocenę ekspertów ww. kryterium za przeprowadzoną w sposób właściwy i zgodny z zapisami Karty oceny merytoryczno-technicznej. Następnie, Instytucja Zarządzająca wskazała, że kolejnym powodem odrzucenia projektu wnioskodawcy była negatywna ocena kryterium "Optymalny wariant realizacji projektu". Według Instytucji Zarządzającej, ocena tego kryterium ma dać m.in. odpowiedź na pytanie, czy wybrano optymalny wariant projektu, jeżeli zaś wybrano inny wariant, a uzasadnienie nie jest przekonywujące i wiarygodne w kontekście danych warunków środowiskowych, technologicznych i społeczno-gospodarczych, to projekt należy odrzucić. Na istnienie takiej przesłanki zwrócili uwagę eksperci, stwierdzając w uzasadnieniach negatywnych ocen, że wnioskodawca przyjął realizację projektu w ramach jednego z dwóch wytypowanych wariantów. Wnioskodawca nie przeprowadził jednak pełnej analizy wariantów (błąd studium wykonalności: pole 1.2.2.1 - brak treści). Opisane przez wnioskodawcę warianty realizacji projektu są - zdaniem eksperta - niewystarczające (studium wykonalności - pole 1.2.1.2), przez co uzasadnienie wyboru wytypowanego wariantu jest nieprzekonywujące oraz, że brak jest szczegółowej analizy świadczeń usług szkoleniowych, czy innego wykorzystania budynku dla działań innowacyjnych. Nie rozpoznano innych wariantów związanych z celem edukacyjnym projektu. Pokazano warianty z udziałem wykorzystania samego budynku (pole 1.2.2.1 Studium Wykonalności). W związku z tym, wybrany wariant i jego uzasadnienie nie jest - zdaniem eksperta - przekonywujący i wiarygodny, co skutkuje przyznaniem oceny negatywnej. Według Instytucji Zarządzającej, z wyżej przytoczonymi uzasadnieniami nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że pole 1.2.2.1 Studium Wykonalności zostało przez wnioskodawcę wypełnione i zawiera analizę dwóch wariantów, dlatego też nieuznanie przez eksperta treści tam zawartych stanowi podstawę do stwierdzenia, iż ocena eksperta w ramach tego kryterium została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. W odniesieniu do analizowanego kryterium przedstawiona opinia eksperta drugiego nasuwa pewne trudności, polegające na ustaleniu, jakie przesłanki zadecydowały o zakwestionowaniu tego kryterium. Komentarz stanowiący uzasadnienie odrzucenia analizowanego kryterium jest eklektyczny oraz w żaden sposób nie odzwierciedla wskazówek zawartych w Karcie oceny, ponadto brak jest w nim obiektywnych okoliczności powodujących możliwość skontrolowania poprawności oceny przeprowadzonej przez eksperta drugiego. W konsekwencji, uznać należało kryterium dopuszczające "Optymalny wariant realizacji projektu" za spełnione. Jednakże, ta niewłaściwa ocena dokonana przez ekspertów, dotycząca analizowanego kryterium, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie całego protestu z uwagi na niespełnienie pozostałych kryteriów dopuszczających. Dalej, Instytucja zarządzająca wskazała, że ostatnim powodem odrzucenia projektu wnioskodawcy była negatywna ocena kryterium "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu". Według Instytucji Zarządzającej, ocena tego kryterium ma dać m.in. odpowiedź na pytanie, czy opis stanu po realizacji projektu jest właściwy i w prawidłowy sposób uwzględnia efekty realizacji projektu, czy przedstawiono funkcjonalność rozwiązań zaproponowanych w projekcie, czy opisano sposób spełnienia potrzeb beneficjentów przez infrastrukturę zrealizowaną w projekcie, jeżeli zaś istnieją uzasadnione przypuszczenia, że osiągnięcie opisanego stanu po realizacji projektu nie jest możliwe, projekt należy odrzucić. Na istnienie takiej właśnie przesłanki słusznie zwrócili uwagę eksperci, wskazując w uzasadnieniach negatywnych ocen, że z informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej nie wynika bezpośrednio, iż realizacja projektu wpłynie na zaspokojenie potrzeb beneficjentów, co związane jest ściśle z przedstawionym przez wnioskodawcę, w sposób lakoniczny, nie poparty żadnymi danymi źródłowymi, opisem potrzeb interesariuszy, a także bardzo ogólnym i mało precyzyjnym przedstawieniem funkcjonalności rozwiązań zaproponowanych w projekcie. Tymczasem, Wytyczne do Studium Wykonalności w punkcie 1.4.1.1. określają, jakie informacje wnioskodawca powinien zawrzeć w tym punkcie, tj.: "Opisując stan po realizacji projektu należy przecie wszystkim: przedstawić funkcjonalność rozwiązań zaproponowanych w projekcie (np. rozwiązań technicznych); wykazać zbieżność parametrów technicznych projektowanej infrastruktury /użyteczność usług z celami projektu; przedstawić logikę dostosowania rozwiązań wypracowanych w ramach projektu do poszczególnych celów, które ma spełniać; wykazać dostosowanie infrastruktury/usług do realizacji celów projektu przez cały okres referencyjny (biorąc pod uwagę zużycie ekonomiczne środków trwałych itd.); określić w sposób wiarygodny i poprawny zakres niezbędnych robót i nakładów odtworzeniowych w określonym okresie eksploatacji rezultatów projektu (w odniesieniu jedynie do elementów, które wymagają odtworzenia w okresie referencyjnym); podać wiarygodne źródła tych danych. Wnioskodawca natomiast, w punkcie 1.4.1.1 wskazał jedynie, że: ""D" po przebudowie zyska na funkcjonalności, podniesione zostaną jego walory estetyczno-architektoniczne oraz użytkowe. W rezultacie projektu C. jako instytucja otoczenia biznesu zwiększy liczbę wspieranych przedsiębiorstw, wprowadzi nowe proinnowacyjne usługi dla przedsiębiorców w zakresie edukacji i umożliwi wsparcie w kierunku stworzenia nowych przedsiębiorstw." Dodatkowo, wzmocnieniem przyczyny powodującej odrzucenie projektu, jak słusznie podkreślili eksperci, było nieopisanie przez wnioskodawcę zakładanych do wdrożenia innowacyjnych usług szkoleniowych. Odpowiadając ponadto na zarzut wnioskodawcy dotyczący przywołania przez eksperta treści punktu 1.1.1.4 w uzasadnieniu analizowanego kryterium, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że jest to zgodne z Kartą oceny merytoryczno-technicznej, bowiem informacje zawarte kolumnie nr 5: "Dokumenty źródłowe" mają na celu zwrócenie szczególnej uwagi ekspertów na pozycje tam wskazane, jednakże zapis ten nie wyklucza możliwości odnoszenia się ekspertów do całej dokumentacji aplikacyjnej w zakresie oceny danego kryterium. Reasumując, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że negatywna ocena ekspertów została prawidłowo, w zgodzie z przyjęta procedurą wyłaniania projektów do dofinansowania, przyznana dla kryterium dopuszczającego "Potrzeba realizacji i cele projektu" i kryterium "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu", co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia wniosku oraz wyłączenia z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie. Zgodnie z Regulaminem KOP (§ 11 ust. 2), kryteria oceny są podzielone na kryteria dostępu i kryteria punktowane. Kryteria dostępu oceniane są w systemie 0/1, tak że niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku, dlatego też mimo stwierdzenia pewnych nieścisłości w ocenie ekspertów przy kryterium "Optymalny wariant realizacji projektu", skierowanie wniosku do ponownej oceny byłoby z ww. przyczyn nieuzasadnione. C. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną powyżej informację o rozstrzygnięciu Instytucji Zarządzającej RPO WZ z dnia [...], wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i jednoczesne przekazanie sprawy Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym do ponownego rozpatrzenia. W skardze skarżący podniósł zarzuty: 1/ naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), w szczególności w zakresie kryteriów merytoryczno-technicznych: "Potrzeba realizacji i cele projektu" oraz "Optymalny wariant realizacji projektu" poprzez odmowę przyznania dofinansowania dla projektu skarżącego pomimo spełnienia przez projekt wszystkich kryteriów (wymogów) formalnych oraz merytorycznych wskazanych w RPO WZ, a negatywna ocena projektu wywołana jest wyłącznie na skutek dowolnej, nieuzasadnionej oceny ekspertów popartej przez Instytucję Zarządzającą; 2/ naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niejasne, niejednoznaczne dokonanie wyboru kryteriów, którym winny odpowiadać projekty ubiegających się o dofinansowanie, co umożliwia subiektywną, nieuzasadnioną odmowę dofinansowania projektu, pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych oraz merytorycznych, a także przy braku dostatecznego uzasadnienia określającego, z jakich przyczyn - w ocenie ekspertów oraz Instytucji Zarządzającej - projekt otrzymał ocenę negatywną, 3/ dokonanie oceny projektu w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, wbrew logice, przy braku dostatecznego uzasadnienia w przedmiocie rozstrzygnięcia, co skutkowało odrzuceniem projektu i odmową dofinansowania projektowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając skargę, skarżący na wstępie podniósł, że dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena jest dowolna, nieuzasadniona, a rozpoznanie protestu sprowadziło się do powtórzenia ocen ekspertów, a nie oceny tych ocen. Dalej, skarżący zarzucił, że nieprawdziwe są twierdzenia Instytucji Zarządzającej, jakoby nie przeprowadził analizy problemów, gdyż wskazał, iż grupa beneficjentów jest mu dobrze znana (300 podmiotów) i posiada dostateczne rozeznanie ich potrzeb. Mimo tego, skarżący, przeprowadzając analizę rynku, wyraźnie wskazał jej wyniki w Studium Wykonalności w rubryce 1.1.1 i wyjaśnił, że brak jest podmiotów oferujących usługi w zakresie szkoleń, które zamierza prowadzić, dlatego badania statystyczne były zbędne, a - co więcej - katalog źródeł wzmacniających wiarygodność informacji jest katalogiem otwartym i przykładowym, nie stanowi więc elementu koniecznego wniosku. Odnosząc się następnie do zarzutu, że skarżący nie przedstawił drzewa problemów, podniesiono, iż brak rozrysowania drzewa problemów, przy jego opisowym przedstawieniu, nie może stanowić podstawy odrzucenia projektu. Ponadto, zarzucono, że Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony wskazała, iż skarżący nie posiada doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych, gdyż wielokrotnie realizował szkolenia w ramach różnych struktur biznesowo-samorządowych, choćby przez przygotowanie przedsiębiorców do zdobywania stopni czeladniczych i mistrzowskich. Ponadto, organizuje szkolenia bhp, pedagogiczne i podnoszące kwalifikacje. Końcowo, skarżący podniósł, że - wbrew stanowisku Instytucji Zarządzającej - osiągnięcie stanu określonego we wniosku po zakończeniu projektu jest możliwe i zezwoli na zaspokojenie potrzeb beneficjentów i interesariuszy w postaci szkoleń dla przedsiębiorców, pracowników, umożliwi też wzrost zatrudnienia, wzrost liczby wykwalifikowanych przedsiębiorców i pracowników. W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca RPO WZ wniosła o jej oddalenie, nie podzielając zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast przepis § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto, przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie natomiast do przepisu art. 30c ust. 3 ww. ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej oceny negatywnego wyniku procedury odwoławczej w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest, jak to wynika z treści samej skargi, zgodność z prawem przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytoryczno-technicznej zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektowanego przez niego przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku C.na działce nr [...] obręb [...] w K. przy ul. [...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, wobec niespełnienia dwóch z kryterium dopuszczających, tj. kryterium "Potrzeba realizacji i cele projektu" oraz kryterium "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu". Na wstępie należy wskazać, że - zgodnie z treścią komunikatu Zarządu Województwa [...], jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (IZ RPO), o jego przyjęciu w formie uchwały na lata 2007-2013 z dnia 10 czerwca 2008 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 10 czerwca 2008 r. Nr 54, poz. 1237, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia) - w dniu 11 października 2007 r. Komisja Europejska podjęła decyzję w sprawie przyjęcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem "konwergencja". Natomiast, uchwałą nr 1199/09 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie przyjęcia przez Zarząd Opisu Systemu Zarządzania i Kontroli Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-20013 oraz uchwałą Nr 783/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. sprawie przyjęcia przez Zarząd Województwa [...] Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz propozycji zmian Nr 3 do Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, Zarząd Województwa [...] przyjął system realizacji programu operacyjnego. W jego treści wskazano, że obowiązki Instytucji Zarządzającej pełni Wydział Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym oraz Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego, a w ww. uchwałach wskazano strukturę organizacyjną i określono procedury. Ponadto, w Instrukcji Wykonawczej określono ścieżkę zatwierdzania dokumentów w Wydziale Zarządzania oraz w Wydziale Wdrażania i wskazano, że ostatecznie dokument zatwierdzany jest przez Dyrektora poprzez złożenie podpisu imiennego wraz z pieczęcią, natomiast w Rozdziale 6 (Tryb Odwoławczy) w części II w pkt 6.7 i w pkt 6.8 Instrukcji Wykonawczej przewidziano taki środek odwoławczy jak protest oraz określono procedurę wnoszenia i rozpatrywania protestu. Jako organ właściwy do rozpatrzenia protestu wskazano Wydział Zarządzania RPO. Tam też wskazano, że rozpatrzenie protestu i wydanie rozstrzygnięcia kończy przedsądowy etap procedury odwoławczej w ramach RPO WZ. Tak więc, w sprawie uprawnione organy i na podstawie właściwych przepisów rozstrzygnęły protest skarżącego. Dokonując dalej kontroli legalności oceny projektu skarżącego należy uznać, że ocena ta nie narusza prawa, bowiem zarówno etap oceny formalnej, jak i następny etap oceny merytorycznej-finansowej, zostały przeprowadzone zgodnie z przyjętym w tym zakresie regulacjami. W konkursie Nr [...], ogłoszonym przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], Oś priorytetowa 1 Gospodarka-Innowacje-Technologie 1.2 Innowacje i transfer technologii Poddziałanie 1.2.1 Wsparcie proinnowacyjnych instytucji otoczenia biznesu w pkt 1 przewidziano, że w ramach poddziałania 1.2.1 wspierane będą projekty polegające na budowie, przebudowie i remoncie obiektów wraz z zakupem niezbędnego wyposażenia w celu stworzenia lub rozwijania instytucji otoczenia biznesu poprzez świadczenie nowych lub znaczącego ulepszenia dotychczas stosowanych proinnowacyjnych usług, zaś w Wytycznych dla Wnioskodawców określono kryteria oceny merytoryczno-technicznej (pkt 4.2.5) i wskazano, że Zespół ds. oceny merytoryczno - technicznej weryfikuje projekty na podstawie kryteriów merytoryczno-technicznych zawartych w Karcie oceny merytoryczno-technicznej. Natomiast, w Kryteriach oceny merytoryczno-technicznej w pkt III, zawierającym Kryteria merytoryczno-techniczne dopuszczające, wymieniono w ośmiu punktach te kryteria, w tym m.in. kryterium "Potrzeba realizacji i cele projektu" (3.) i kryterium "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu" (6.) i określono punktację 0/1. W Karcie oceny merytoryczno-technicznej wskazano zaś, że kryterium "Potrzeba realizacji i cele projektu" powinna dać odpowiedź na pytanie kluczowe: czy potrzeba realizacji danego projektu jest zrozumiała i jasno wynika z problemów i niedogodności, a w przypadku gdy projekt nie rozwiązuje rzeczywistych potrzeb beneficjentów należy go odrzucić. Eksperci dokonujący oceny wniosku skarżącego w odniesieniu do tego kryterium wskazali na następujące uchybienia: 1/potrzeba realizacji projektu jest niezrozumiała; przeprowadzona przez wnioskodawcę analiza problemów jest lakoniczna i niewystarczająca; projekt nie pokazuje potrzeb beneficjentów (wskazanie potrzeb jest bardzo nieprecyzyjne i bardzo ogólne, przez co nie jest również możliwe stwierdzenie, czy projekt rozwiąże zaistniałe problemy); wnioskodawca nie opracował drzewa problemów; przedstawione przez wnioskodawcę problemy są zaprezentowane w sposób ogólny i nie są poparte żadnymi wiarygodnymi danymi (ekspert 1.), 2/ wnioskodawca nie przeprowadził szczegółowych analiz określających potrzeby beneficjentów; brak jest szczegółowego i popartego mierzalnymi wskaźnikami efektu realizacji celów; rozbudowa budynku ma służyć konkretnemu działaniu, a z wniosku wynika, że jest celem samym w sobie (ekspert 2.). Rozpoznając protest skarżącego, Instytucja Zarządzająca oceniła, że uchybienia te znajdują swoje pełne odzwierciedlenie w dokumentacji aplikacyjnej, albowiem skarżący nie wskazał w Studium Wykonalności żadnych wiarygodnych danych potwierdzających przedstawione przez niego opisy, które ponadto są lakoniczne i niewystarczające. Ponadto, Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że w Wytycznych do Studium Wykonalności w sposób wyraźny i zrozumiały określiła w punkcie 1.1.2.1, iż należy wskazać, jakie są źródła analizy oraz podkreśliła, że niezwykle istotne jest przedstawienie dowodów i źródeł wykorzystywanych danych oraz informacji. Skarżący zaś, wymogu tego nie spełnił, a ponadto, nieprawidłowo (niezgodnie z ww. Wytycznymi) przedstawił także drzewo problemów. Tak więc, słusznie Instytucja Zarządzająca w konsekwencji uznała, że chociaż znajomość potrzeb może wynikać z doświadczenia skarżącego, niemniej jednak - zgodnie z Wytycznymi do Studium Wykonalności - przy analizie potrzeb i problemów skarżący nie wskazał ani dowodów i źródeł danych, ani żadnych danych. Zatem, argumentacja podniesiona w skardze, jakoby skarżący wskazał w Studium Wykonalności w rubryce 1.1.1 i wyjaśnił, że brak jest podmiotów oferujących usługi w zakresie szkoleń, które zamierza prowadzić, dlatego badania statystyczne były zbędne, a katalog źródeł wzmacniających wiarygodność informacji jest katalogiem otwartym i przykładowym, nie stanowi więc elementu koniecznego wniosku, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do drugiego kryterium, tj. "Poprawność opisu stanu po realizacji projektu", należy stwierdzić, że w Karcie oceny merytoryczno-technicznej wskazano, iż kryterium to powinno dać odpowiedź na pytanie kluczowe: czy opis stanu po realizacji projektu jest właściwy i w prawidłowy sposób uwzględnia efekty realizacji projektu, a w przypadku gdy istnieją uzasadnione przypuszczenia, że osiągnięcie opisanego stanu po realizacji projektu nie jest możliwe do osiągnięcia, należy go odrzucić. Eksperci dokonujący oceny wniosku skarżącego w odniesieniu do tego kryterium wskazali na następujące uchybienia: 1/ z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji nie wynika bezpośrednio, że realizacja projektu wpłynie na zaspokojenie potrzeb beneficjentów; opis potrzeb jest lakoniczny i nie został poparty jakimikolwiek danymi źródłowymi; sposób w jaki wnioskodawca przedstawił funkcjonalność rozwiązań jest bardzo ogólny i mało precyzyjny, przez co istnieje uzasadnione przypuszczenie, że osiągnięcie założonego stanu po realizacji projektu nie jest możliwe; projekt wnioskodawcy zakłada wdrożenie innowacyjnych usług, niemniej jednak usługi te nie zostały w żaden sposób scharakteryzowane (ekspert 1.), 2/ przedstawione w punkcie 1.1.1.4 Studium Wykonalności potrzeby beneficjentów są ogólne, niesprecyzowane, lakoniczne, w jakikolwiek sposób nie poparte danymi źródłowymi i w żaden sposób nie odzwierciedlają możliwości osiągnięcia opisanego stanu po realizacji projektu; wpływ na negatywną ocenę miały również niewystarczające rozwiązania innowacyjne i ich dostosowanie oraz przedstawienie przez wnioskodawcę celów określonych przez i dla beneficjentów (ekspert 2.). Rozpoznając protest skarżącego, Instytucja Zarządzająca oceniła, że uchybienia te znajdują swoje pełne odzwierciedlenie w dokumentacji aplikacyjnej, gdyż nie wynika z niej bezpośrednio, że realizacja projektu wpłynie na zaspokojenie potrzeb beneficjentów, co jest skutkiem przedstawienia przez skarżącego, w sposób lakoniczny, nie poparty żadnymi danymi źródłowymi, opisem potrzeb interesariuszy, a także bardzo ogólnym i mało precyzyjnym przedstawieniem funkcjonalności rozwiązań zaproponowanych w projekcie. Tymczasem, w Wytycznych do Studium Wykonalności w punkcie 1.4.1.1. wskazano, jakie informacje wnioskodawca powinien zawrzeć w tym punkcie, tj.: przedstawić funkcjonalność rozwiązań zaproponowanych w projekcie (np. rozwiązań technicznych); wykazać zbieżność parametrów technicznych projektowanej infrastruktury/użyteczność usług z celami projektu; przedstawić logikę dostosowania rozwiązań wypracowanych w ramach projektu do poszczególnych celów, które ma spełniać; wykazać dostosowanie infrastruktury/usług do realizacji celów projektu przez cały okres referencyjny (biorąc pod uwagę zużycie ekonomiczne środków trwałych itd.); określić w sposób wiarygodny i poprawny zakres niezbędnych robót i nakładów odtworzeniowych w określonym okresie eksploatacji rezultatów projektu (w odniesieniu jedynie do elementów, które wymagają odtworzenia w okresie referencyjnym); podać wiarygodne źródła tych danych. Skarżący zaś wskazał, że: ""D " po przebudowie zyska na funkcjonalności, podniesione zostaną jego walory estetyczno-architektoniczne oraz użytkowe. W rezultacie projektu C. jako instytucja otoczenia biznesu zwiększy liczbę wspieranych przedsiębiorstw, wprowadzi nowe proinnowacyjne usługi dla przedsiębiorców w zakresie edukacji i umożliwi wsparcie w kierunku stworzenia nowych przedsiębiorstw." Zatem, argumentacja podniesiona w skardze, jakoby skarżący wykazał, że osiągnięcie stanu określonego we wniosku po zakończeniu projektu jest możliwe i zezwoli na zaspokojenie potrzeb beneficjentów i interesariuszy w postaci szkoleń dla przedsiębiorców, pracowników, co umożliwi też wzrost zatrudnienia, wzrost liczby wykwalifikowanych przedsiębiorców i pracowników, nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo, powodem odrzucenia wniosku skarżącego była okoliczność, że skarżący nie opisał zakładanych do wdrożenia innowacyjnych usług szkoleniowych, a przecież projekt został zgłoszony w ramach poddziałania mającego na celu wsparcie proinnowacyjnych instytucji otoczenia biznesu. Kwestia natomiast prawidłowego rozrysowania przez skarżącego tzw. drzewa problemów w istocie nie stanowiła wyłącznej podstawy do wyrażenia przez Instytucję Zarządzającą oceny, że projekt skarżącego nie spełniał kryterium "Potrzeba realizacji i cele projektu", gdyż okolicznością decydującą o uznaniu, że to kryterium nie zostało przez skarżącego spełnione było nieprzedstawienie w projekcie ani dowodów i źródeł danych, ani żadnych danych. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą także w odpowiedzi na skargę, że - rozpoznając sprawę po złożeniu przez skarżącego protestu - rozważyła wszystkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, w całości odniosła się również do zarzutów i argumentów przedstawionych w proteście. Jednocześnie, odnosząc się do informacji zawartych w wytycznych konkursowych oraz w kryteriach wyboru projektów, a następnie do danych zawartych we wniosku, słusznie wywiodła, że eksperci dokonujący oceny projektu, prawidłowo uzasadnili swoje stanowisko, wskazując przy tym na szereg uchybień, które stanowiły wystarczające powody odrzucenia projektu z dalszej procedury konkursowej. Nieuprawniony jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez naruszenie obowiązku dokonania wyboru w oparciu o zatwierdzone kryteria wyboru projektów, gdyż ocena merytoryczno-finansowa projektu skarżącego została przeprowadzona zgodnie ze standardem określonym w tym przepisie. Eksperci ocenili bowiem projekt na podstawie kryteriów przyjętych przez [...] Komitet Monitorujący i odzwierciedlonych w Karcie oceny merytoryczno-finansowej. Podczas tej oceny eksperci ocenili jedynie spełnienie kryteriów dopuszczających. A, skoro pozytywna ocena wniosku była warunkowana pozytywną oceną wszystkich kryteriów dopuszczających, zaś - w wyniku oceny ekspertów obradujących w ramach Komisji Oceniającej Projekty - planowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie uzyskało pozytywnej oceny wszystkich kryteriów dopuszczających (kryterium 3. i 6.), to tym samym projekt prawidłowo został odrzucony. Wbrew zarzutowi skargi, nie został także naruszony przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niejasne, niejednoznaczne dokonanie wyboru kryteriów, którym winny odpowiadać projekty ubiegających się o dofinansowanie, bowiem kryteria merytoryczno-techniczne zostały szczegółowo wskazane w pkt III Kryteriów, które stanowiły załącznik do konkursu Nr [...], zostały te kryteria także bardzo dokładnie opisane w Karcie oceny merytoryczno-technicznej, również stanowiącej załącznik do tego konkursu, w których poza pytaniami kluczowymi zadano także pytania pomocnicze (do kryterium 3. cztery; do kryterium 6. jedenaście), dzięki którym ubiegający się o dofinansowanie wnioskodawcy mieli możliwość przygotowania projektu zgodnie z kryteriami i zasadami ich oceniania. Nieuprawniony jest także zarzut, że Instytucja Zarządzająca dokonała oceny projektu skarżącego w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, wbrew logice, przy braku dostatecznego uzasadnienia w przedmiocie rozstrzygnięcia, co skutkowało odrzuceniem projektu i odmową dofinansowania projektowanego przedsięwzięcia, bowiem ocena dokonana zarówno przez ekspertów jak i Instytucję Zarządzającą po rozpoznaniu protestu zawiera wymagane uzasadnienie i ustosunkowanie się do kryteriów wyboru projektów. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, Instytucja Zarządzająca rozpatrując protest, nie ograniczyła się wyłącznie do powtórzenia ocen wskazanych przez ekspertów, gdyż przeprowadziła w zaskarżonej informacji o rozstrzygnięciu szczegółową analizę dokumentacji aplikacyjnej i konkursowej z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez ekspertów jak i skarżącego. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - orzec należało o oddaleniu wniesionej skargi.