I SA/Sz 682/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 4 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie przyjęcia do realizacji dokumentu "Pomoc finansowa dla jednostek samorządu terytorialnego z obszaru województwa zachodniopomorskiego z przeznaczeniem na dofinansowanie programów polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro)." 1. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 4 lipca 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sejmik W. Z., dalej "Sejmik" podjął w dniu z dnia 29 maja 2018 r. uchwałę nr XXXII/506/18 w sprawie przyjęcia do realizacji dokumentu "Pomoc finansowa dla jednostek samorządu terytorialnego z obszaru W. Z. z przeznaczeniem na dofinansowanie programów polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro)". Uchwała został podjęta na podstawie art 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913), dalej "u.s.w." w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o leczeniu niepłodności (Dz. U. z 2017, poz. 865), dalej "u.l.n.", oraz w związku z art. 216 ust.2 pkt. 5 i art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 2077), dalej "u.f.p." Sejmik przyjął się do realizacji dokument "Pomoc finansowa dla jednostek samorządu terytorialnego z obszaru W. Z. z przeznaczeniem na dofinansowanie programów polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro)", który stanowił załącznik do niniejszej uchwały. Dokument ten opisywał cele uchwały oraz warunki, po spełnieniu których konkretna gmina może uzyskać pomoc. Sejmik wskazał, że planowana łączna kwota środków z budżetu W. Z., dalej "Województwo", na udzielenie pomocy finansowej w roku 2018 to [...] zł. Dofinansowanie z budżetu województwa jednostek samorządu terytorialnego może wynieść nie więcej niż 50% całkowitej wartości programu polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego. Pomoc finansowa realizowana będzie poprzez nabór wniosków w trybie ogłoszenia (wraz z wzorem wniosku). Po rozstrzygnięciu naboru nastąpi zawarcie umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej (dotacji) z wybranymi jednostkami samorządu terytorialnego. Kwalifikowalność wydatków rozpoczynać się będzie z dniem podpisania umowy o przyznanie pomocy finansowej. Dotacja powinna zostać wykorzystana do 31 grudnia 2018 r. Pierwszy nabór wniosków wyznacza się na dzień 22 czerwca 2018 r. Zakończenie naboru wniosków nastąpi z chwilą wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Oceny złożonych wniosków dokonywać będzie komisja powołana przez Marszałka Województwa. Wybór beneficjentów pomocy finansowej będzie opierał się na: - ocenie formalnej i merytorycznej wniosku, - spełnieniu przez beneficjenta warunków określonych w rozdziale III i V niniejszego dokumentu, - opinii A. O. T. M. i T. do programu objętego wsparciem, - analizie lokalnych danych demograficznych i epidemiologicznych. S. warunki realizacji pomocy finansowej zostaną określone w umowie zawartej pomiędzy Województwem, a określoną jednostką samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego, które otrzymają dotację, przedstawią do 31 stycznia 2019 r. sprawozdanie merytoryczno-finansowe z wykorzystania pomocy finansowej (dotacji) na zasadach określonych w umowie. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, dalej "Kolegium", podjęło w dniu 4 lipca 2018 r. uchwałę nr XVII.169.S.2018 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII/506/18 Sejmiku W. Z. z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie przyjęcia do realizacji dokumentu "Pomoc finansowa dla jednostek samorządu terytorialnego z obszaru W. Z. z przeznaczeniem na dofinansowanie programów polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro)". Kolegium stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały w związku z tym, że w sposób istotny narusza przepisy obowiązującego prawa w zakresie udzielenia pomocy finansowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej, tj. art. 216 ust. 1 pkt 5, art. 220 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), dalej "u.d.j.s.t." Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 220 ust. 1 u.f.p., z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia pomocy, jest stosownie do art. 216 ust. 1 pkt 5 u.f.p., odrębna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem uchwał, dla których materialnoprawną podstawę stanowią ww. przepisy jest: 1) wskazanie konkretnej jednostki samorządu, której ma zostać udzielona pomoc finansowa w formie dotacji celowej, 2) określenie kwoty dotacji celowej udzielonej w ramach pomocy finansowej, 3) określenie zadania (celu) objętego dofinansowaniem. Według Kolegium, ww. przepisy są powiązane z art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t., z którego jednoznacznie wynika, że wysokość dofinansowania z tytułu dotacji udzielanej innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, który udziela dotacji. Kolegium uznało, że wymogi ww. przepisów nie zostały spełnione w związku z nieokreśleniem wysokości pomocy finansowej, która ma być udzielana w formie dotacji celowej oraz braku wskazania jednostki samorządu, której ta pomoc ma zostać udzielona. Podjęta o takiej treści uchwała uniemożliwia zaplanowanie w budżecie Województwa kwoty wydatku z tytułu dotacji celowej. Z punktu VI dokumentu "Wysokość środków finansowych i sposób realizacji pomocy finansowej" stanowiącego integralną część badanej uchwały wynika, iż po zakończeniu naboru i ocenie złożonych wniosków zostanie dokonany wybór beneficjentów, z którymi zostanie zawarta przez Zarząd Województwa umowa określająca szczegółowe warunki realizacji pomocy finansowej. Uchwalone zasady i tryb udzielania pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla innej jednostki nie przewidują podejmowania przez organ stanowiący odrębnej uchwały regulującej wysokość pomocy finansowej w formie dotacji celowej z określeniem celu (zadania) objętego dofinansowaniem oraz wskazaniem konkretnej jednostki, której udzielana jest pomoc. W ocenie Kolegium, przepisy ustawowe w szczególności ustawy o finansach publicznych i ustawy ustrojowej nie stanowią przeszkody do udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej na podstawie uchwały Sejmiku podjętej w trybie art. 216 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 220 ust. 1 u.f.p. bez konieczności zachowania szczególnych procedur. Zdaniem Kolegium, nie było przeszkód prawnych do podjęcia uchwały o udzielenie takiej dotacji podmiotowi, który już został zweryfikowany w trybie przeprowadzonego naboru, tj. takiemu, który realizuje program polityki zdrowotnej w zakresie leczenia niepłodności pozytywnie zaopiniowany przez A. O. T. M. i T., zgodnie z oczekiwaniami Sejmiku Województwa. Zarząd Województwa, reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego- W. Z. złożył skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., przez przyjęcie, że przepis ten nakazuje zawarcie w treści uchwały o udzieleniu dotacji określenia beneficjenta i kwoty dotacji, podczas gdy stanowi on jedynie o możliwości udzielania pomocy finansowej jednostkom samorządu terytorialnego; 2. art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t., przez przyjęcie, że przepis ten został naruszony przez Sejmik Województwa podejmujący zakwestionowaną uchwałę, podczas gdy nie stanowi on podstawy prawnej podjęcia powyższego aktu prawnego, 3. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) poprzez niewłaściwe uznanie, iż uchwała nr XXXII/506/18 Sejmiku W. Z. podlega kompetencji nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w S.. Zarząd Województwa wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik Zarządu Województwa oświadczyła, że z ww. programu skorzystała jedna Gmina S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczy legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w., mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. Stosownie do art. 14 ust. 1, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: promocji i ochrony zdrowia (pkt 2); pomocy społecznej (pkt 4); wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (4a); polityki prorodzinnej (pkt 5). Zgodnie z art. 15 u.s.w., organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa; 2) zarząd województwa. Stosownie do art. 18 pkt 7 u.s.w., do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa. Na podstawie art. 31 ust. 1 u.s.w., zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa i do jego zadań należy m.in. wykonywanie uchwał sejmiku (art.41 ust. 2 pkt 1 u.s.w.). Na mocy art. 78 ust. 1 u.s.w., nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane zostało w art. 82 – 83 u.s.w. Zgodnie z art. 87 u.s.w., postępowania sądowe, o których mowa w art. 82 i 86, są wolne od opłat sądowych. Zdaniem Sądu, Sejmik Województwa podjął uchwałę w zakresie swoich zadań wyznaczonych przez przepisy u.s.w. Podjęta uchwała nie dofinansowuje czynności zabronionych, wręcz przeciwnie, dotyczy legalnej procedury medycznej, która został określona przepisami u.l.n. zarząd województwa jako organ reprezentujący jednostkę samorządu województwa był uprawniony do złożenia skargi na uchwalę Kolegium. Kolegium stwierdziło, że podjęta uchwała przez Sejmik narusza prawo z uwagi na brak określenia w uchwale konkretnej gminy oraz wysokości przyznanej jej kwoty dotacji. W ocenie Zarządu Województwa, podjęta uchwała należy do rodzaju uchwał programowych, określających wysokość i tryb przyznania dofinansowania na konkretny cel. Po zgłoszeniu się danej gminy (złożenie wniosku) i spełnieniu przez nią odpowiednich warunków może być przyznane jej dotacja, co następuje w podjętej przez Sejmik odrębnej uchwale, a następnie zawartej umowie między Województwem a gminą. Sąd, rozpoznając sprawę podzielił stanowisko Zarządu Województwa. Przypomnieć należy, że W. Z. jest jedną z szesnastu wojewódzkich jednostek administracyjnego podziału kraju. Położone jest w północno-zachodniej części Polski i obejmuje swym zasięgiem 114 gmin i 21 powiatów, w tym 3 grodzkie (miasta na prawach powiatu) i 18 ziemskich (http://bip.rbip.wzp.pl/artykul/wojewodztwo-zachodniopomorskie). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, m.in. na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t., jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. W ocenie Sądu, żaden z tych przepisów nie zabrania podjęcia przez Sejmik uchwały w kształcie zakwestionowanym przez Kolegium. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 7 u.s.w., Sejmik uprawniony jest do określenia zasad udzielania dotacji. Tak ukształtowana uchwała Sejmiku, jak w niniejszej sprawie, w pełni szanuje autonomię gmin z terenu Województwa i zapewnia transparentność zasad przyznawanej pomocy. Każdej z gmin zapewniono równe szanse w ubieganiu się o ww. pomoc przez jasne określenie jej warunków Dana gmina może samodzielnie podjąć decyzję o przystąpieniu do programu i o ubieganie się o ww. dofinansowanie. Należy pamiętać, że gmina to nie tylko urząd i jej zarząd, lecz wspólnota jej mieszkańców (art. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.). Sejmik nie narzucił gminom obowiązku dołączenia do ww. programu i wdrożenia go do stosowania przez przyznanie określonej pomocy wraz z zobowiązaniem rozliczenia się z otrzymanej kwoty. Można postawić pytanie jak miałaby wyglądać uchwała, która według Kolegium, byłaby prawidłowa – czy należałoby każdej z gmin przyznać np. po [...] zł; czy przyznać dotację tylko gminom miejskim, w których są szpitale z oddziałem ginekologiczno-położniczym; czy też gminom, w których są kliniki przeprowadzające procedurę in vitro. Ale czy tak podjęta uchwała byłaby sprawiedliwa, odzwierciedlająca rzeczywiste potrzeby mieszkańców konkretnych gmin. Uchwała podjęta przez Sejmik przewiduje pomoc dla gmin w wysokości [...] zł (taka kwota została zabezpieczona w budżecie Województwa), co oznacza, że nie była ona przeznaczona na inne cele zaplanowane wcześniej w budżecie i nie wymagała zmian w nim (przesunięć budżetowych). Kwota ta powinna być wykorzystana do 31 grudnia 2018 r., co oznacza, że po tej dacie niewykorzystana kwota wróci do Województwa i może zostać spożytkowana na inne cele. W związku z tym Sąd nie podzielił zastrzeżeń Kolegium o braku możliwości zaplanowania w budżecie Województwa kwoty wydatku z tytułu dotacji celowej. Zbliżony mechanizm przydzielenia środków finansowych istnieje przy przyznaniu dotacji oświatowych czy też pomocy ze środków unijnych na konkretny cel. Okoliczność, że w zakwestionowanej uchwale przez Kolegium nie wskazano, iż przyznanie dofinansowania gminie nastąpi w odrębnej uchwale, nie miało wpływu na rozpoznanie sprawy, gdyż taki sposób postępowania wynika wprost z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Po wydaniu uchwały przez Sejmik o przyznaniu dotacji dla konkretnej gminy zostanie z nią zawarta umowa przez Zarząd Województwa. Jak wynikało z oświadczenia pełnomocnika Zarządu Województwa do ww. programu zgłosiła jedynie Gmina S.. W dniu 26 września 2018 r. Sejmik W. Z. podjął uchwałę nr XXXV/534/18 w sprawie udzielenia pomocy finansowej Miastu S. w formie dotacji celowej z przeznaczeniem na dofinansowanie programu polityki zdrowotnej "Dofinansowanie do leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców Miasta S. na lata 2017-2019". Gminie S. udzielono pomocy finansowej w formie dotacji celowej Miastu S. w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie programu polityki zdrowotnej "Dofinansowanie do leczenia niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców Miasta S. na lata 2017 - 2019". S. warunki udzielenia pomocy finansowej określone mając być w umowie zawartej pomiędzy W. Z. a Miastem S., zaś wykonanie uchwały powierza się Zarządowi W. Z.. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302), dalej "p.p.s.a", orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 87 u.s.w., skarżący był zwolniony z obowiązku poniesienia wpisu sądowego w sprawie. Jednakże z uwagi na treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz.265) skarżącemu przyznano od organu kwotę [...]zł tytułem poniesienia kosztów postępowania sądowego w postaci kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.