I SA/Sz 683/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Karolina Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (M. in. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 4.04.2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze (M. in. Nr 65, poz. 600 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. ustanawiającego środki przejściowe od stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii. Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 24319/2001 z dnia 11.12.2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał K. B. - po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł - płatność na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie [...] zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że K. B. w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2004, deklarując szereg działek gruntu o łącznej powierzchni [...] ha. W toku przeprowadzonego postępowania i w wyniku kontroli gospodarstwa stwierdzono, że powierzchnia faktycznie użytkowana jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego o [...] ha i wynosi jedynie [...] ha. Kontrola wykazała, że na dwóch działkach gruntu (o identyfikatorze: K, N), wskazanych jako uprawa Łąk / Pastwisk o deklarowanej łącznej powierzchni [...] ha, stwierdzono nieużytki na całości ich powierzchni, natomiast dla działek rolnych o identyfikatorach: A, G, H, J, L o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha, wskazanych również jako uprawa Łąk / Pastwisk, stwierdzono zawyżenie powierzchni o [...] ha, zaś dla działek o identyfikatorach: E, F, I, Ł, O, P, o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha, stwierdzono powierzchnię większą od zadeklarowanej o [...] ha. Wskazując na powyższe nieprawidłowości, organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej JPO powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na miejscu i zakwalifikowana do dopłat w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa - [...] ha. Powierzchnia stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła zatem [...] ha. Różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanowi nieprawidłowość rzędu [...] %, co stanowi przesłankę do zastosowania sankcji stosownie do art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, mówiącego o tym, że za wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, iż ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. "r" rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 3%, ale nie większa niż 30 % wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszana za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Tak więc, po uwzględnieniu sankcji kwota przyznanej producentowi rolnemu omawianej płatności wynosi [...] zł i wynika z przemnożenia dwukrotności powierzchni stwierdzonych nieprawidłowości, tj. [...] ha, przez stawkę płatności dla Jednolitej Płatności Obszarowej w roku 2004 wynoszącej 210,53 zł. Z kolei w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej UPO powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na miejscu i zakwalifikowana do dopłat w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa - [...] ha. Powierzchnia stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła zatem [...] ha. Różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanowi nieprawidłowość rzędu [...] %, co stanowi podstawę do zastosowania sankcji w oparciu o art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, mówiący o tym, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru, bowiem jeśli różnica jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Tak więc, po uwzględnieniu sankcji kwota przyznanej producentowi rolnemu omawianej płatności wynosi [...] zł i wynika z przemnożenia dwukrotności powierzchni stwierdzonych nieprawidłowości, tj. [...] ha, przez stawkę płatności dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej w roku 2004 wynoszącej 292,78 zł. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez K. B. odwołania od powyższej decyzji, w którym kwestionował on ustalenia kontroli dotyczące stanu poszczególnych działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z powołaniem się m. in. na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (M. in. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że rozpatrując sprawę organ ten w pełni podzielił ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw decyzji zaskarżonej odwołaniem, zarzuty którego uznał za nieuzasadnione. Stwierdzając bezzasadność poszczególnych zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek organ pierwszej instancji przyjął błędną podstawę do wyłączenia z płatności obszarów zadeklarowanych przez odwołującego się producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oznaczonych jako działki K i N, to jednakże wadliwość ta pozostaje bez wpływu na płatności za rok 2004. Powyższa decyzja ostateczna zaskarżona została przez K. B. do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmniejszenia płatności, skarżący zarzuca jej naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a także przepisów prawa wspólnotowego, podnosząc, iż ustalenia faktyczne co do stwierdzonych nieprawidłowości oparte zostały na wynikach wadliwie przeprowadzonej kontroli jego gospodarstwa oraz dokonane bez powołania biegłego w celu uzyskania opinii, czy na kwestionowanych przez kontrolującego gruntach prowadzona była działalność zgodna z dobrą kulturą rolną. Skarżący zarzucił nadto, iż jakkolwiek zaskarżona decyzja oznaczona została w nagłówku jako utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, to jednocześnie zawiera rozstrzygnięcie, którego treścią jest uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co w konsekwencji oznacza, iż sprzeczność ta wskazuje na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności pomiędzy zawartym w decyzji rozstrzygnięciem o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania a jego uzasadnieniem, wskazującym na to, że odwołanie uznane zostało przez organ odwoławczy za nietrafne, organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej, jak i z jej nagłówka wskazującego, że jest ona wydaną na podstawie art. 131 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją utrzymującą w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem, wynika, iż rzeczywistą intencją wydającego ją organu nie było uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, natomiast zamieszczenie w niej rozstrzygnięcia o takiej treści jest wynikiem pomyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Jak wynika z przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej, zaś przedmiotem decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo zakończenie sprawy w inny sposób w danej instancji. W myśl akt 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak wynika z przytoczonego ostatnio przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednymi ze składników decyzji są rozstrzygnięcie sprawy oraz jego faktyczne i prawne uzasadnienie. To ostatnie winno zawierać w szczególności, jak wskazuje na to przepis art. 107 § 3 K.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika z tejże regulacji, iż funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta. Jest w rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja ostateczna dotknięta jest wadą wyrażającą się w oczywistej sprzeczności między wskazanym w niej rozstrzygnięciem sprawy a jego uzasadnieniem. Treścią samego rozstrzygnięcia jest bowiem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, natomiast treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje jednoznacznie na to, iż organ ten wniesione odwołanie uznaje za nieuzasadnione, podzielając zarazem ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz ich prawną ocenę. Wskazanej wady nie niweluje bynajmniej to, że w nagłówku decyzji określona ona została jako decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem, ani też to, iż w swej podstawie prawnej powołuje ona przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiący o określonym rodzaju decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy, a nie przepis art. 138 § 2 tegoż Kodeksu dający podstawę do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wadliwość decyzji w postaci oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a jego faktycznym i prawnym uzasadnieniem powoduje, iż decyzja taka nie poddaje się, w jej warstwie merytorycznej, kontroli sądowo-administracyjnej. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (M. in. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu, nie wdając się zarazem - z przyczyn wyżej wskazanych - w ocenę jej merytorycznej zgodności z prawem.