I SA/Sz 694/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk- Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] W dniu 30 kwietnia 2020 r. A. Ł. (dalej: skarżący) złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2020 r., poz. 568, dalej: "ustawa o COVID"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał regulację zawartą w art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U z 2020 r., poz. 374 ze zm.) i wskazał, że ze zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek w ramach Tarczy Antykryzysowej mogą skorzystać tylko ci płatnicy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłaceniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ wskazał, że według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r., skarżący zalegał z opłaceniem należności za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w okresie od marca do maja 2020 r. zatrudniał mniej niż 10 pracowników, nie zwolnił żadnego pracownika mimo, że dochody firmy spadły i pracownicy mieli znacznie więcej postojów niż w okresie poprzedzającym stan epidemii. Sprawa nieopłaconych należności z tytuł składek jest natomiast wyjaśniana przez ZUS co do kwoty i okresu zadłużenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2020 r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Nakreślając ramy prawne sprawy organ przywołał treść art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 w zw. z art.31 zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych organ i ustalił, iż w związku z trudną sytuacją w rozumieniu ww. przepisów, skarżącemu nie przysługuje jako przedsiębiorcy zwolnienie z opłacenia składek o których mowa art. 31 zo ww. ustawy. W wyniku weryfikacji oraz rozliczenia konta płatnika składek organ ustalił bowiem, że zadłużenie skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. przewyższa sumę przypisów składek za cały rok 2019. Suma przypisanych składek za 2019 r. wynosiła kwotę [...]zł. Natomiast nieopłacone przez skarżącego jako płatnika składek należności na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiły łączną kwotę [...]zł. Nieopłacone należności z tytułu składek nie zostały objęte ulgą w spłacie poprzez rozłożenie ich na raty, na dzień 31 grudnia 2019r., nie złożono również wniosku o układ ratalny. W ocenie organu, skarżący jako przedsiębiorca znajdował się w trudnej sytuacji o której mowa wyżej. Tym samym jako dłużnikowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje skarżącemu prawo zwolnienia z opłacenia składek wskazane w ww. ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, zwany dalej Kpa) poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie treści art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, 3. naruszenie art. 8 Kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. W ocenie skarżącego, organ wydał decyzję o odmowie zwolnienia składek na podstawie nieprawidłowo ustalonej wysokości konta składkowego ZUS płatnika, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa. Kwestia prawidłowości zaksięgowania składek na ubezpieczenie społeczne jest bowiem nadal nie rozstrzygnięta. Ponadto, organ w treści zaskarżonej decyzji w ogólnie nie odniósł się do przywoływanej przez skarżącego kwestii odrębnego postępowania prowadzonego przez ZUS w zakresie ustalenia prawidłowości kwot wskazanych na koncie ZUS, czym naruszył obowiązek ustosunkowania się w decyzji do wszystkich dowodów zebranych w sprawie ( art. 107 § 3 Kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia za okres od marca do maja 2020 r. na podstawie ustawy o COVID. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udzielenia zwolnienia wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ stwierdził, że przypadku skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 roku zalegał on z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy, wobec czego organ uznał, że nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ odwoławczy natomiast wskazał, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane zwolnienie, gdyż z ustaleń dokonanych po weryfikacji oraz rozliczenia konta płatnika wynikało, że zadłużenie skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. przewyższa sumę składek za cały 2019 rok. Tym samym w ocenie organu skarżący znajdował się w trudnej sytuacji, w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE.L Nr 187 str. 1). Wskazać zatem należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powołał się jedynie na art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID, który to przepis nie zawiera ani wskazania, że udzielana pomoc jest pomocą publiczną, ani też nie zawiera definicji pojęcia przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji, organ pomimo tego powiązał ww. przepis z zaległościami w opłacaniu składek oraz uzależnił udzielenie pomocy od spełnienia innych przesłanek - nie wskazując ani jednego przepisu prawa który miałby uzasadnić wydane rozstrzygnięcie i zasadność dokonanych stwierdzeń skutkujących odmową wsparcia. Uchybienia powyższego nie usunęło rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który w uzasadnieniu przywołał ponadto art. 15 zzzh ust. 1 ustawy o COVID, z którego wynika, że wsparcie, o którym mowa w art. 31o zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.Urz.UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, a także przepis sekcji 3.1 ww. Komunikatu Komisji, bowiem żaden z tych przepisów nie definiuje pojęcia przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji. Już powyższe kwalifikuje zaskarżone decyzje jako wadliwe i w związku z tym podlegające uchyleniu. Bowiem ani skarżący ani też sąd nie mają obowiązku poszukiwania przepisów definiujących przedsiębiorcę znajdującego się w trudnej sytuacji, celem sprawdzenia prawidłowości działania organu. Prezes ZUS nie wskazał ani nie wyjaśnił ich treści. To obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma też kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. W ocenie sądu nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły powyższe przepisy k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, nie zawiera bowiem wskazania regulacji zawierającej definicję kluczowego dla sprawy pojęcia – przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji, powołuje się jedynie na fakt, w tym zakresie zatem brak jest w ogóle uzasadnienia prawnego decyzji. Ponownie wskazać trzeba, że organ nie podał żadnych przepisów które uzasadniałyby odmowę zwolnienia strony z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, o co strona zwróciła się we wniosku - z uwagi na posiadane zaległości. Podzielić w tym miejscu należy pogląd, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Powtórzyć przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. W rozpoznawanej sprawie dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, na podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, w tym wskazał, że definicja przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji została zawarta w art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że odpowiedź na skargę organ nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę będąca pismem procesowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może także stanowić załącznika zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 452/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r. I SA/Bd 458/20). Ponadto wskazać należy, iż brak stanowiska organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze. Na marginesie jednak, jakkolwiek nie ma to już wpływu na stwierdzoną wcześniej wadliwość samej decyzji, wskazać należy, że również wywód prawny przeprowadzony w odpowiedzi na skargę nie jest wyczerpujący i nie wyjaśnia dlaczego istniały podstawy do uznania przez organ, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, których dotyczy Tarcza Antykryzysowa, mogli skorzystać tylko ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, że na podstawie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 zo ustawy o COVID, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Organ zauważył w odpowiedzi, iż Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r, uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Organ wskazał, iż definicja .przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji została zawarta w art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W związku z czym organ wyjaśnił, że przez przedsiębiorcę w trudnej sytuacji ekonomicznej należy rozumieć przedsiębiorcę, który w szczególności: posiada nadmierne zdolności produkcyjne, następuje wzrost strat, zapasów lub zadłużenia, maleje obrót, zmniejsza się płynność finansowa, maleje wartość aktywów netto albo osiąga wartość zerową. Zdaniem organu oceny spełnienia przesłanek trudnej sytuacji na podstawie w/w przepisu dokonuje m in. się na podstawie danych zawartych na koncie płatnika składek. Analizując powyższe przepisy zauważyć należy, że art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 istotnie definiuje "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji". Żadna jednak z liter a-e powołanego przez organ art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nie definiuje "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" w sposób opisany przez organ w decyzji ani w odpowiedzi na skargę. Organ nie wskazał nadto która z jednostek redakcyjnych (liter) wskazanego przepisu odnosi się do sytuacji skarżącego i stanowi podstawę takiego uznania. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organ ponownie rozważy czy stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy o COVID, stanowiące pomoc publiczną zgodnie z art. 15zzzh ustawy o COVID. W razie ponownego uznania że stronie nie może być udzielona pomoc publiczna, organ wyda decyzję zawierającą niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ w takiej sytuacji wyjaśni ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej, odwołującej się do konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnego przepisu prawnego (artykuł, ustęp, punkt, litera) określonego aktu prawnego, z jakich powodów uznał, że przedsiębiorstwo skarżącego znajduje się w sytuacji która uzasadnia odmowę przyznania pomocy publicznej. W szczególności, jeśli ponownie uzna że świadczy o tym okoliczność, iż przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy - to powinien szczegółowo przeprowadzić wywód prawny prowadzący do takiego uznania, ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawnych stanowiących podstawę takiego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem braku wskazania takich przepisów i wyjaśnienia podstaw zastosowania tych przepisów odmowa przyznania pomocy w związku ze wskazaną okolicznością nie może mieć miejsca. Ponadto w sytuacji, gdy poziom zaległości z tytułu nieopłacania składek będzie miał znaczenie dla przyznania pomocy, organ także w sposób jednoznaczny poziom ten ustali. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia i nie był zastępowany przez radcę prawnego. Przedstawiona powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2020r. wydanym w sprawie I SA/Sz 580/20. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.