I SA/Sz 695/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. znak [...] odmawiającą B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020. 256 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19"). Jak wynika z akt sprawy Strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych. Wymienioną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Zakład odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od kwietnia do maja 2020 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Zakład wskazał, że w wyniku analizy konta, przeprowadzonej dnia 19 czerwca 2020 r., nie potwierdzono, aby Strona prowadziła działalność i miała zgłoszonych ubezpieczonych przed dniem 1 kwietnia 2020 r. w związku z czym zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 brak jest podstaw do przyznania Stronie wnioskowanego zwolnienia za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że w okresie od 1 marca do 31 marca 2020 r. posiadała dwie zgłoszone osoby. Dodatkowo na początku kwietnia 2020 r. zgłoszona została jedna osoba a zatem na 30 kwietnia 2020 r. zgłoszone zostały trzy osoby do ubezpieczeń społecznych. W związku z błędnie wysłanym zgłoszeniem osób Strona złożyła korektę ZFA oraz ZUA wskazująca prawidłowy okres zatrudnienia, a nie okres wypłaty wynagrodzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zakład ww. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak jw. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 2020 r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ uznał, że brak jest ustawowych podstaw do zwolnienia Strony z obowiązku opłacenia składek za ww. okres na podstawie art. 31 zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Organ przytoczył treść powyższego przepisu i wskazał, że na podstawie dokumentów zgłoszeniowo-rozliczeniowych Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono brak zgłoszonych przez Stronę - jako płatnika składek - osób do ubezpieczeń społecznych w zakresie zwolnienia z opłacenia składek. Jak dalej wskazał organ, pierwsza osoba ubezpieczona została zgłoszona 1 kwietnia 2020 r. zaś Strona, jako płatnik składek, dnia 8 lipca 2020 r. złożyła dokumenty korygujące - ZPA z 21 marca 2020 r. Kolejno Strona wyrejestrowała osoby ubezpieczone - pracowników zgłoszonych od 16 kwietnia 2020 r. z dniem 16 kwietnia 2020 r. i zgłosiła ich od 21 marca 2020 r. Deklaracja rozliczeniowa DRA za marzec 2020 r. wynosi [...] zł. Deklaracja rozliczeniowa DRA za kwiecień 2020 r. nie została przez Stronę skorygowana. Strona zaskarżyła ww. decyzję skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 poprzez jego błędną interpretację skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że Skarżąca nie spełnia wymogów do zwolnienia z opłacania składek, podczas gdy analiza okoliczności sprawy i materiału zgromadzonego w toku postępowania prowadzi do przeciwnego wniosku; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: - art. 6, art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie z zaniechaniem uwzględnienia aktualnej sytuacji faktycznej oraz prawnej, a nadto z zaniechaniem rozważenia całokształtu okoliczności w sprawie, w tym sytuacji osobistej Skarżącej; - art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i zakazie ponownego wjazdu. W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca wskazał okoliczności celem ich poparcia. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 26 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325; t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd wskazuje, że na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o zwalczaniu COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działalni Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266, ze zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca posiada siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W tym miejscu wypada zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i zakazie ponownego wjazdu, stąd zarzuty podniesione w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Spór w sprawie sprowadza natomiast się do oceny zasadności odmowy Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. Skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia ww. składek za okres od marca do maja 2020 r. Wskazać zatem należy, że jak wynika z art. 31 zq ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t. ze zm.; dalej : "K.p.a.") dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8). Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie zaś do art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Należy stwierdzić, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Zakład najpierw odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od kwietnia do maja 2020 r., by następnie utrzymać tę decyzję w mocy w zakresie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., w oczywisty sposób wychodząc poza granice orzekania wyznaczone decyzją z [...] czerwca 2020 r. Postępowanie, w którym organ na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymuje w mocy wcześniejszą decyzję, a jednocześnie orzeka po raz pierwszy w zakresie, który nie był przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia (zwolnienie ze składek za marzec 2020 r.) narusza art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., a zatem nie spełnia wymogu działania organów w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie Sąd zauważa, że na podstawie akt sprawy i uzasadnienia wydanych przez ZUS decyzji nie sposób ustalić powodu, dla którego organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2020 r. nie rozstrzygnął w zakresie wnioskowanego przez Skarżącą zwolnienia za marzec 2020 r. Ponadto Sąd wskazuje, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 6) K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd. W przekonaniu Sądu zaskarżona decyzja wykazuje w powyższym zakresie istotne braki. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 31 zo ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i dokonanych ustaleń faktycznych, by następnie stwierdzić, że "dlatego zgodnie z obowiązującymi przepisami brak podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek". Uzasadnienia nie zawiera zatem ani niezbędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą podjętego na niekorzyść Skarżącej rozstrzygnięcia, ani analizy koniecznej w procesie subsumpcji (kwalifikacji prawnej), czyli przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Uzasadnienie nie zawiera również jakiegokolwiek stanowiska, czy choćby przytoczenia podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów Skarżącej. Powyższe jest również istotne i z tego powodu, że – jak wskazano powyżej – Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych, Zakład w decyzji wydanej w I instancji odmówił Skarżącej wnioskowanego zwolnienia za okres od kwietnia do maja 2020 r. z kolei rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnosi się do odmowy zwolnienia obejmującej okres od marca do maja 2020 r. Podzielić w tym miejscu należy pogląd, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji wydanej w I instancji spełniającego powyższe wymogi czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę i biorąc pod uwagę wyrażone przez Sąd stanowisko, organ określi przede wszystkim granice rozpatrywanej sprawy, tj. okres zwolnienia ze składek (kwiecień-maj 2020 r., bądź też marzec-maj 2020 r.) i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane przepisami K.p.a. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 K.p.a. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit e) P.p.s.a., była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia i nie była zastępowana przez zawodowego pełnomocnika.