I SA/Sz 706/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę W dniu 1 października 2009 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie wpłynął wniosek T. B. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Zobowiązana prośbę o umorzenie nieopłaconych składek motywowała trudną sytuacją finansową. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zakład odmówił T. B. umorzenia należności składkowej. W dniu 23 marca 2010 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności składkowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. B. podniosła, że pozostaje bez pracy i dochodów, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego małżonka w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Zobowiązana wskazała także, że po opłaceniu wszystkich zobowiązań pozostaje jej kwota w wysokości około [...] zł, a nadto, w jej ocenie, składki za lata 2001-2003 uległy przedawnieniu. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana załączyła: kserokopię świadectwa pracy z dnia 18 lutego 2010 r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Decyzją z [...] r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że T. B. prowadziła działalność gospodarczą od 1 stycznia 1999 r. do 10 lipca 1999 r. oraz od 12 lutego 2001 r. do 30 września 2005 r. w zakresie sprzedaży ziół leczniczych pod nazwą "B". W okresie prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązana nie zgłaszała do ubezpieczeń pracowników. W związku z tym zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz fundusz pracy wyniosły [...] zł (plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie). Następnie, w ww. decyzji wskazano dokładne wyliczenie zaległości: • na ubezpieczenia społeczne za okres 02.2001 r.- 09.2005 r.; z tytułu składek - [...] zł z tytułu odsetek liczonych na dzień 1.10.2009 r. [...] zł • na ubezpieczenie zdrowotne za okres 02.2001 r. - 09.2005 r.; z tytułu składek - [...] zł z tytułu odsetek liczonych na dzień 1.10.2009 r. [...] zł • na FP i FGŚP za okres 10.2001 r. - 09.2005 r.; z tytułu składek - [...] zł z tytułu odsetek liczonych na dzień 1.10.2009 r. - [...] zł z tytułu kosztów egzekucyjnych [...] zł łącznie [...] zł Jednocześnie, organ wskazał, że należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 01/1999 - 07/1999 wygasły wskutek przedawnienia. Następnie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeanalizował sytuację finansową i rodzinną T. B., po czym wskazał, że należności Zakładu zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości wpisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy X Wydział Ksiąg Wieczystych, tj. mieszkaniu stanowiącym współwłasność dłużniczki i jej męża przy ul. [...] w Sz. Jednocześnie, organ ustalił, że w zeznaniu podatkowym za rok 2008 płatniczki wykazała przychód w wysokości [...] zł oraz dochód w wysokości [...] zł. Następnie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek tylko w wypadkach określonych przepisami prawa. Stosownie zaś do dyspozycji przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (który został przez organ przytoczony), należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub w szczególnych okolicznościach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1/ gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe regulacje wskazują zatem, jak podkreślił Prezes ZUS, że decyzje Zakładu w zakresie umarzania należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowej przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie jest obowiązany do umorzenia zaległości. Tak więc, nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Jednocześnie podkreślono, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do odprowadzania składek. W przypadku nie realizowania przez płatnika ww. obowiązku, ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie zaległości z tytułu składek winno być bowiem traktowane jako instytucja wyjątkowa, bowiem zasadą jest płacenie składek. Reasumując, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności o których mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń, gdyż T. B. jest współwłaścicielem z małżonkiem na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej mieszkania położonego w Sz. przy ulicy [...], dla którego założona jest księga wieczysta o numerze [...] a należności Zakładu zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej na ww. nieruchomości. Ponadto, małżonek zobowiązanej A. B. pobiera emeryturę w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Niemniej organ zważył również, że dochody małżeństwa B., przy wysokości zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz przy istniejących innych zobowiązaniach, nie dają możliwości spłaty zaległości bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej rodziny, co formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jednak postanowiono odmówić umorzenia należności, bowiem istnieje majątek podlegający zabezpieczeniu. W odniesieniu do zarzutu płatnika, iż "składki za lata 2001-2003 powinny ulec przedawnieniu" Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP5/08, do zaległości za ww. okres ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia. Na zakończenie organ wskazał też, że zasadnym było umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, postępowania w przedmiocie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 01.1999 r. – 07.1999 r. bowiem należności te wygasły wskutek przedawnienia. Z tym takim stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję organu o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca nie sformułował wniosku skargi ale z jej treści wynika, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi T. B. ponownie podniosła argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji finansowej, zarzucając organowi ich nie uwzględnił. Nadto, skarżąca podniosła, że nie rozumie dlaczego ZUS nie chce umorzyć zaległych składek skoro w zaskarżonej decyzji wskazuje, że dochody jej oraz męża nie dają możliwości spłaty długu bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jej. Takie stanowisko organu, jest jej zdaniem "złośliwe". Skarżąca podniosła także, że ma obawy w związku z wpisem hipoteki dokonanej na rzecz ZUS, bowiem w tej sytuacji przestaje być właścicielką mieszkania, jedynego majątku jakiego się wraz z mężem dorobiła. Powyższe potwierdza, że w tej sytuacji "traci możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych", co jest podstawą do umorzenia zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c tej ustawy.) W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji i na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s. (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja, wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym, zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz powinna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (zaznaczenie własne) umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zgodnie z tym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego, wynikające z przepisów k.p.a., reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa powyżej. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organ –Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jak prawidłowo ustalił organ, sytuacja finansowa dłużniczki jest trudna, utrzymuje się ona, wspólnie z małżonkiem, z jego świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł. W okresie od 13 października 2008 r. do 13 lutego 2010 r. skarżąca pracowała i w związku z tym zatrudnieniem 29 września 2009 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę. W ramach egzekucji uzyskano kwotę [...] zł. Organ ustalił też, że w zeznaniu podatkowym za 2008 r. T. B. wykazała przychód w wysokości [...] zł oraz dochód w wysokości [...] zł. Skarżąca jest w zaawansowanym wieku i posiada związane z nim schorzenia, jednak nie posiada orzeczenia, które wskazywałoby, iż powodują one niepełnosprawność lub jej niezdolność do pracy. Ustalono także, że skarżąca nie posiada nikogo na utrzymaniu, zamieszkuje wspólnie z mężem, posiada zobowiązanie z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowiącego wierzytelność Gminy Miasta Sz. na kwotę [...] zł, którą spłaca do października 2010 r. Należności skarżącej z tytułu nieopłaconych składek zostały zabezpieczone przez ZUS poprzez wpis w Księdze Wieczystej Nr [...] hipoteki przymusowej zwykłej na nieruchomości - lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Sz., którego T. B. jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Jednocześnie, po dokonaniu analizy materiału dowodowego, organ uznał, że zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, jednak, działając w ramach uznania administracyjnego, umorzenia zaległości. W świetle przytoczonych na wstępie rozważań, rozstrzygnięcie to należy uznać za zgodne z prawem, a działaniom organów administracji, podejmowanych w zakresie obowiązującego prawa, cech złośliwości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać także należy, że ustanowienie hipoteki na mieszkaniu stanowiącym współwłasność podatniczki i jej męża jest jedynie sposobem zabezpieczenia należności ZUS, dopuszczalnym i uregulowanym prawnie, i, wbrew zarzutom skargi, nie pozbawia podatniczki ani jej męża własności ww. lokalu. Reasumując, należy zatem uznać, że sytuacja skarżącej została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązaną argumentów, szczegółowo uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a. podlegała oddaleniu.