I SA/Sz 707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 4 ust. 3 i ust .4, § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 17 czerwca 2021 r. uzupełnioną 28 października 2021 r. Prokuratur Rejonowy w S. zaskarżył w części na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchwałę Nr XXXII/459/2021 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty tj. - § 4 ust. 3 i 4 - ustalającej na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za worek z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l w wysokości 19,20 zł w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za worek z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l w wysokości 57,60 zł w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, - § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 - ustalającej na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za każdy pojemnik z odpadami komunalnymi o pojemności kolejno 120 l i 240 l w wysokości 6,70 zł i 13,40 zł w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi o pojemności kolejno 120 l i 240 l w wysokości 20,10 zł i 40,20 zł w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Prokuratur zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie istotne naruszenie prawa tj. art. 6k ust. 2a pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888) w zw. z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2020 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 i 4 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały Nr XXXII/459/2021 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty. Wskazując na art. 8 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym prokurator może wnieść skargę, w tym jest uprawniony do wystąpienia z skargą na uchwałę Rady Gminy, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego uznał, że w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę, iż uchwała Rady Gminy została wydana niezgodnie z przepisami prawa, uznał, iż celowym jest wywiedzenie przedmiotowej skargi przez prokuratora. Działając w imieniu Rady Miejskiej Borne Sulinowo w odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania, w związku z uwzględnieniem skargi w całości. Skarżony organ uwzględnia w całości skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Nr XXXII/459/2021 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 2360) która wpłynęła w dniu 28 lipca 2021 r. do Urzędu Miejskiego w Bomem Sulinowie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylił zaskarżone zapisy § 4 ust. 3 i 4 ww uchwały, uchwałą Nr XXXIV/498/2021 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty. W związku z tym zasadne, zdaniem organu, jest umorzenie postępowania w zakresie wywołanym skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Z tych też względów nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, tak jak oczekiwała Rada w odpowiedzi na skargę, okoliczność związana z podjęciem uchwały Nr XXXIV/498/2021 Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty w jej § 4 ust. 3 i ust. 4. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcia późniejszej uchwały pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 - 3 i ust.4a i art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 6k ust. 2a pkt 5 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (art. 6j ust. 2a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy. Na podstawie art. 6k ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza w drodze obwieszczenia w pierwszym kwartale każdego roku przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem za rok poprzedni. Na dzień podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie dochód ten wynosił 1919 zł zgodnie z obwieszczeniem Prezes Głównego Urzędu Statystycznego 29 marca 2021 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2020 r. (M.P.2O21.314 z dnia 2021.03.30). Mając powyższe na uwadze maksymalna stawka za 120 l worek wynosi 19,19 zł (tj. 1 % od kwoty 1919 zł), a w przypadku nie wypełniania obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny przy zastosowanej w zaskarżonej uchwale 3-krotności stawki ustalonej wynosi 57, 57 zł (tj. 19,19 x 3). Rada Miejska w Bornem Sulinowie w § 4 ust. 3 uchwały z dnia 27 maja 2021 r. ustaliła na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za worek z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l w wysokości 19,20 zł w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny a w § 4 ust. 4 tej uchwały ustaliła na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawkę opłaty za worek z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l w wysokości 57,60 zł w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ przekroczył ww. maksymalne stawki ustalając je na poziomie kolejno 19,20 zł zamiast na poziomie 19,19 zł i na poziomie 57,60 zł za 120 l worek zamiast 57,57 zł. Dokonując oceny legalności § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że organ w § 4 ust. 1 ustalił na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawki opłat za każdy pojemnik z odpadami komunalnymi: 1) 120 l - w wysokości 6,70 zł, 2) 240 l - w wysokości 13,40 zł, - w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny a w ust. 2 § 4 ustalił na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne stawki opłaty podwyższonej za każdy pojemnik z odpadami komunalnymi: 1) 120 l w wysokości 20,10 zł, 2) 240 l - w wysokości 40,20 zł, - w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Mając na uwadze powołane przepisy stanowiące podstawę do wyliczenia stawki opłaty, skoro przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem za rok poprzedni wynosił 1919 zł zgodnie z w/w obwieszczeniem 29 marca 2021 r., to maksymalna stawka za 1100 l pojemnik wynosi 61,408 zł (tj. 3,2% od kwoty 1919 zł) a w przypadku nie wypełniania obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny przy zastosowanej w zaskarżonej uchwale 3-krotności, powinna wynosić 184, 224 zł (tj. 61,408 x 3). Zgodzić się zatem należy z Prokuratorem, że opłata za wywóz 1 litra w podstawowej stawce wynosi 0,05582(54) zł (tj. 61,408 zł: 1100 l), w konsekwencji opłata za pojemnik 120 l powinna wynosić 6,69 zł (tj. 0,05582 x 120), zaś za pojemnik 240 l powinna wynosić 13,39 zł (tj. 0.05582 x 240). Nie budzi zatem wątpliwości, że organ przekroczył w/w maksymalne stawki ustalając je na poziomie kolejno 6,70 zł (§ 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały) i 13,40 zł (§ 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Ten błąd z kolei rzutował na wadliwe przyjęcie podwyższonej stawki za w/w pojemniki do kwoty 20,10 zł i 40,20 zł w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, podczas gdy przy przyjęciu podwyższenia tej stawki o trzykrotność stawki podstawowej powinno to wynosić maksymalnie 20,07 zł za 120 l (tj. 6,69 x 3) oraz 40,17 zł za 240 l (tj. 13,39 x 3). Zgodzić się należy zatem z Prokuratorem, że wprowadzając przedmiotowe stawki zaskarżoną uchwałą Rada Borne Sulinowo naruszyła dyspozycję art. 6k ust. 2a pkt 5 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2020 r., w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części uznać należy za konieczny oraz zasadny. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr XXXII/459/2021 Rady Miejskiej w Bomem Sulinowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty.