I SA/Sz 711/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 oddala sprzeciw. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Organem II instancji") decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M. C. (zwanego dalej: "Producentem") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. (zwanego dalej: "Organem I instancji") z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] przyznającą Producentowi płatności ONW na rok 2017 w wysokości [...] zł, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasadnicze ustalenia faktyczne przedstawiają się następująco: W dniu 16 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek Producenta o przyznanie płatności ONW na 2017 rok. W treści wniosku do przyznania płatności została zadeklarowana powierzchnia [...] ha. Do wniosku Producent dołączył załączniki graficzne, na których wskazał obszar użytkowany rolniczo. Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. Organ I instancji przyznał płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał na ustaloną w toku postępowania administracyjnego powierzchnię kwalifikującą się do płatności, tj. 7,36 ha, jednakże mając na uwadze art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014, przyznał płatność do powierzchni deklarowanej. W dniu 25 czerwca 2018 r. Producent złożył odwołanie od powyższej decyzji. Organ II instancji decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – zwaną dalej: "K.p.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dowodów, powziął wątpliwości co do ustalonej powierzchni działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Producent we wniosku wskazał, że użytkuje powierzchnię [...] ha, natomiast na załączniku graficznym obrysował mniejszą powierzchnię. Mając powyższe na uwadze, Organ II instancji doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji przeanalizuje załącznik graficzny dostarczony przez Producenta wraz z odwołaniem, ortofotomapę działki nr [...] oraz deklarację Producenta zawartą we wniosku. Mając na uwadze powyższe rozbieżności, Organ winien rozważyć wezwanie Strony do złożenia wyjaśnień dotyczących deklaracji działki nr [...]. Organ II instancji wskazał ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji zgodnej z art. 107 K.p.a. W sprzeciwie (uzupełnionym w piśmie z dnia 27 października 2018 r. oraz z dnia 20 lutego 2019 r.) Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 6, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób subiektywny, dowolny, nie wyjaśniając w zupełności stanu faktycznego, a przez to w sposób rażąco sprzeczny z przepisami procedury administracyjnej; - art. 107 § 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na oparciu się na wątpliwościach przedstawiciela Organu, nie zaś na materiale dowodowym, - art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji nr [...] z dnia 15 czerwca 2018 r., pomimo braku ku temu podstawy faktycznej i prawnej; - art. 139 K.p.a. przez jego zastosowanie, polegające na powołaniu się przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji na okoliczności dotyczące wystąpienia sprzeczności w złożonym wniosku, które mogą prowadzić do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jego oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca", która zmieniła również treść ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej "P.p.s.a."), wprowadzając m.in. nową instytucję procesową, uregulowaną w rozdziale 3a, zatytułowanym "Sprzeciw od decyzji", obejmującym art. 64a-64e. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Ustawa ta reguluje także kwestie intertemporalne. Art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Środek zaskarżenia (sprzeciw) został w niniejszej sprawie złożony w dniu 5 września 2018 r., a zatem już po wejściu w życie ww. ustawy nowelizującej. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd co do decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z przytoczonych przepisów wynika, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została wydana zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie wskazuje się, że ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 13 grudnia 2018 r., LEX). Należy podkreślić, że sprzeciw jest skierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i w tym zakresie podlega ocenie sądu. Nie jest to natomiast środek prawny służący do dokonania kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani też prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami określonymi w art. 138 § 2 K.p.a., w tym wynikających, np. z art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu na tak ograniczony zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd, sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrola w ramach sprzeciwu ma bowiem tylko charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, czyli odmiennie niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddala sprzeciw. Sumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd powinien stwierdzić, czy organ odwoławczy powinien podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania komentowanego przepisu jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu, należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasacyjnym były prawidłowe, co skutkowało zasadnym uchyleniem decyzji Organu I instancji. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.) przez niedochowanie zasadzie prawdy obiektywnej poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie i dokonania jego oceny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wprawdzie należy zgodzić się ze Skarżącym, że uzasadniając wydaną decyzję Organ II instancji nie wskazał wprost, które przepisy procesowe zostały naruszone przez Organ I instancji, jednakże w ocenie Sądu, z opisu stwierdzonych uchybień Organu I instancji (stwierdził rozbieżności co do powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] istniejące pomiędzy załącznikiem graficznym załączonym do odwołania, ortofotomapą działki nr [...] oraz deklaracją Skarżącego we wniosku) wynika wprost, że Organ ten nie sprostał zasadzie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym nie uwzględnił w wydanej decyzji z dnia 15 czerwca 2018 r. wszystkich okoliczności występujących w badanej sprawie, a istotnych dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2017 w kontekście znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego, które Organ odwoławczy przywołał w zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części - co ma miejsce w badanej sprawie - pozbawiłoby Skarżącego uprawnień procesowych wynikających zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 15 K.p.a., przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale przede wszystkim rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, w związku z tym każdy organ z osobna powinien zbadać i ocenić cały zebrany materiał dowodowy, który powinien być kompletny. Uchybienie zasadom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez Organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). W tym kontekście wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie uchybiło art. 138 § 2 K.p.a. Zarówno zarzuty skargi, jak i argumentacja Organu II instancji, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że dopiero prawidłowe i pełne – z perspektywy procesowej - postępowanie dowodowe, ustalające w sposób prawidłowy stan faktyczny może stanowić podstawę do zastosowania aktu subsumcji, tj. zakwalifikowania danego stanu faktycznego do określonej, materialnej normy prawnej rozstrzygającej o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego winno doprowadzić do zebrania kompletnego materiału dowodowego i wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie musi znajdować oparcie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy oraz w przepisach prawa. Temu celowi służy przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, m.in. przez ponowną analizę załącznika graficznego przedłożonego przez Skarżącego wraz z odwołaniem, ortofotomapy działki nr [...] oraz deklaracji Skarżącego złożonej we wniosku, a także ewentualne przesłuchanie Skarżącego jako strony na okoliczność ww. deklaracji działki. Organ odwoławczy zaznaczył, że konieczne będzie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie wydanie decyzji spełniającej ustawowe wymogi zgodnie z art. 107 K.p.a., tj. zawierającej obowiązkowe składniki, w tym uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Należy zauważyć przy tym, że Organ II instancji nie orzekł w sposób arbitralny – wbrew twierdzeniom Skarżącego – że Skarżący zawyżył powierzchnię działki wskazaną we wniosku. Ustalenie tej okoliczności jest właśnie zadaniem Organu I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że ustalenie tak podstawowej kwestii, jaką jest powierzchnia działki zgłoszonej do przyznania płatności, konieczne jest do załatwienia meritum sprawy co do przyznania wnioskowanej płatności, a zatem brak jej wyjaśnienia przez Organ I instancji miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało zasadnym uchyleniem decyzji Organu I instancji, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Z tych też przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu jako nieuzasadnionego.