I SA/Sz 719/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba, Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Karolina Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi P M Sz na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Sz. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. M. Sz. w dniu [...] r. wystawił i skierował do realizacji w trybie egzekucji administracyjnej tytuły wykonawcze o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], celem przeprowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania. W pozycji 29 i 30 wymienionych powyżej tytułów wykonawczych wskazano, że przedmiotowe należności wynikają z mocy prawa, tj. art. 13, 13b i 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Sz. nr [...] z [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, stosownie do regulacji z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wydał postanowienie o nr [...] o zwrocie tytułów wykonawczych wierzycielowi. W uzasadnieniu tego postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że brak jest podstaw do wszczęcia egzekucji administracyjnej, bowiem w wystawionych tytułach wykonawczych nieprawidłowo podano okres powstania zobowiązania (poz. 32 tytułu wykonawczego), nieprawidłowo określono kwotę należności, jako sumę opłat z kilku dni (poz. 33 tytułu wykonawczego) oraz błędnie wskazano podstawę prawną tych należności, które nie wynikają z przepisów prawa. P. M. Sz. złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie, podnosząc, że sporządzenie tytułów wykonawczych na niewłaściwym wzorze nie może być podstawą ich zwrotu na podstawie art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro oba wzory tytułów wykonawczych zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższa okoliczność, zdaniem wierzyciela, mogła skutkować wyłącznie wezwaniem do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wierzyciel nie zgodził się również ze stanowiskiem organu egzekucyjnego odnośnie błędnej podstawy prawnej dochodzonej zaległości, podkreślając, że obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest, w ocenie P. M. Sz., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. - sygn. P 6/02 oraz uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r. - sygn. OPK 1/96. Nadto, zdaniem wierzyciela, jedynie zobowiązany jest uprawniony, w trybie art. 33 ustawy egzekucyjnej, do podniesienia zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 3 tej ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty, wierzyciel złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w Sz. w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego pierwszej instancji, podkreślając, że brak decyzji administracyjnych, poprzedzonych stosownym postępowaniem dowodowym wskazującym podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej (właściciela lub użytkownika) oraz termin w jakim ma być ona uregulowana, powoduje, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek uiszczenia kar pieniężnych nie wynika z przepisów prawa, bowiem w treści przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie zobowiązano kierowców do ponoszenia takich kar, a jedynie przewidziano możliwość ich pobierania przez właściwe organy w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Uzasadniając swoje stanowisko, Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie o sygn. I SA/BD 257/04. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, wierzyciel wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. naruszenie: – art. 27 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; – art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, że przyjmując jako przesłankę negatywną do prowadzenia egzekucji brak decyzji administracyjnych organy w sposób nieuprawniony przekroczyły wymogi formalne określone w art. 27 ustawy egzekucyjnej i weszły w uprawnienia przysługujące jedynie zobowiązanemu. Zdaniem wierzyciela bowiem, wyłącznie zobowiązany może, w drodze zarzutu zgłoszonego w toku prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnieść określenie egzekwowanego obowiązku, jako niezgodnego z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy egzekucyjnej. W dalszej części skargi skarżący, polemizując z argumentacją organu odwoławczego odnośnie obowiązku określenia egzekwowanej należności w drodze decyzji administracyjnej, odwołał się do uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. - sygn. akt OPK 1/96, w której stwierdzono, że uprawniony organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie. W dalszym ciągu skargi wskazano, że z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, iż osobą zobowiązaną do uiszczenia tej opłaty jest osoba korzystająca z miejsca do parkowania, a zgodnie z zasadami określonymi w art. 140 Kodeksu cywilnego osobą, która może swobodnie rozporządzać rzeczą (samochodem), jest jego właściciel i to on odpowiada za czynności i działania wykonywane tym samochodem (w tym za zajmowanie miejsca na parkingu). Jeżeli zaś właściciel nie rozporządzał samochodem w określonym miejscu i czasie to winien, zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 315 ze zm.), wskazać osobę, której udostępnił samochód. Wierzyciel powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2004 r. - sygn. akt. l SA/ Bd 257/04, w którym Sąd orzekł, iż obowiązek zapłaty kary pieniężnej (obecnie opłaty dodatkowej) został na tyle określony w przepisach, iż należy uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Sz. i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że w jego cenie, uregulowania zawarte w ustawie o drogach publicznych nie realizują Rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Rady Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętej 13 lutego 1991 r., której piąta zasada przewiduje, że postępowania mogące skutkować nałożeniem sankcji administracyjnej powinno być zakończone wydaniem decyzji. Nadto, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej wątpliwym jest, czy sporządzenie bez udziału zobowiązanego wezwania do zapłaty i pozostawienie go za wycieraczką samochodu, a następnie stwierdzenie braku wpłaty należności jest wystarczającym dowodem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, w sytuacji gdy dopiero po stwierdzeniu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, tj.: – wysłania pisemnego upomnienia, – wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania go do właściwego organu egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią przepisu art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny jest powołany do sprawowania w zakresie swojej właściwości kontroli działań administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co odnosi się do prawidłowości stosowania prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani też z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie sporne jest, czy obowiązek wniesienia opłaty objętej przedmiotowymi tytułami wykonawczymi powstaje na mocy decyzji, czy też, jak podnosi strona skarżąca, wynika on wprost z przepisów prawa, a zatem, czy wystawione tytuły wykonawcze zawierają niezbędne elementy wskazane w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.), czy też nie, co uzasadnia ich zwrot do wystawcy na podstawie art. 29 § 2 tej ustawy. Analizując powyższe zagadnienie na wstępie przywołać należy art. 3 § 1 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo, w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, bezpośrednio z przepisów prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z przepisu tego wynika więc, że z uwagi na źródło powstania obowiązki, podlegające egzekucji administracyjnej, można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek, występując rzadziej, odnosi się do przypadków, gdy obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, bez potrzeby ich konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego. Chodzi o przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 87-94 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP “źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego." W ocenie organów egzekucyjnych obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie samochodów osobowych na drogach publicznych nie wynika z przepisów prawa, a zatem niezbędne jest wydanie indywidualnej decyzji administracyjnej, na podstawie której możliwe będzie prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska uznając, że kwestionowany obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Wszystkie zakwestionowane tytuły wykonawcze wystawione zostały w dniu [...] r., a dotyczą opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w okresie od [...] r. do [...] r. W sprawie nie jest kwestionowane, że pobieranie opłat za parkowanie w określonych strefach wynika z prawa miejscowego. Problematykę opłat za korzystanie z dróg publicznych regulują art. 13-13g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. Z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 24 listopada 2003 r., stanowi, że “korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Natomiast art. 13f wskazuje, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (rada miasta), a jej wysokość nie może przekroczyć 50,00 zł (art. 13f ust. 2). Takie brzmienie wskazanych powyżej przepisów w powiązaniu z wykładnią pozostałych artykułów, regulujących tę problematykę, wskazuje wyraźnie na podmiotowy i przedmiotowy charakter obowiązku ponoszenia opłat drogowych. Obowiązanymi do ich ponoszenia są więc podmioty korzystające z dróg publicznych i na tych podmiotach spoczywa także obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg publicznych na podstawie przepisów prawa. W omawianej ustawi określony został też sposób zachowania skutkujący koniecznością uiszczenia opłaty dodatkowej , tj. nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych oraz wysokość i sposób pobierania tej opłaty. W ocenie Sądu okoliczność, że organ jest uprawniony do kontroli uiszczenia opłaty, nie zmienia charakteru obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, jako wynikającego wprost z przepisów prawa. Nadto, podkreślić należy, że brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które umożliwiałyby nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej, który zobowiązany jest działać wyłącznie na podstawie i w granicach Z tego też względu podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej był przepis art. 3 § 1ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem P. M. Sz., że zobowiązany, w trybie określonym w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może podnosić właściwe zarzuty, celem wyeliminowania wad prawnych prowadzonej egzekucji, takich jaki błąd co do osoby zobowiązanego, nieistnienie obowiązku, itp. Jeżeli chodzi o stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, na które powoływał się organ odwoławczy wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2004 r. o sygn. akt I SA/Bd 257/04 (niepublikowany) dotyczył obowiązku uiszczania kary pieniężnej związanej z nieuiszczeniem opłaty za korzystanie z dróg publicznych powstałego przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Jednakże, pomimo tego, także w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 listopada 2003 r., mając na uwadze wykładnię językową, funkcjonalną i celowościową przepisów regulujących problem kar pieniężnych za nieziszczenie opłat za parkowanie pojazdów, orzecznictwo sądowo - administracyjne pomimo, braku wówczas wyraźnego zapisu w art. 13 ustawy o drogach publicznych o istnieniu obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z dróg publicznych, to znaczy za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, pod warunkiem, że strefa taka została ustanowiona, oraz za przejazdy na drogach publicznych, stało na stanowisku, że obowiązek uiszczenia takiej kary dodatkowej wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. - sygn. FSK 2580/04 - niepublikowany). Odnosząc się do podniesionego przez organ odwoławczy zarzutu niezgodności przepisów ustawy o drogach publicznych z Rekomendacją nr R (91) 1 Komitetu Rady Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą 13 lutego 1991 r., której piąta zasada przewiduje, że postępowania, mogące skutkować nałożeniem sankcji administracyjnej powinny być zakończone wydaniem decyzji, wskazać należy od czasu przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej normy prawa wspólnotowego stały się automatycznie częścią porządku prawnego Polski, jako państwa członkowskiego. Źródłami prawa Unii Europejskiej są traktaty założycielskie i akcesyjne, umowy “ustrojowe" UE, zasady ogólne, a także rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Oceniając Rekomendację z 13 lutego 1991 r., która dotychczas nie została przetłumaczona na język polski, stwierdzić należy, że, ze względu na treść tego dokumentu, a także organ wydający, zaliczyć ją należy do zaleceń i opinii, które zgodnie z treści art. 249 Traktatu Wspólnot Europejskich nie mają mocy wiążącej, zawierając jedynie stanowisko poszczególnych instytucji wspólnotowych w konkretnych kwestiach. Zgodzić się natomiast należy z Dyrektorem Izby Skarbowej, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) dla powtarzających się należności został przewidziany czeropozycyjny tytuł wykonawczy i takim wzorem tytułu wykonawczego powinien posłużyć się P. M. wystawiając tytuły wykonawcze nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że fakt użycia niewłaściwego druku tytułu wykonawczego winien skutkować zwrotem na podstawie art. 29 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznając w tych warunkach, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci przytoczonych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania, orzec należało o jego uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).