I SA/Sz 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr./ Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2009 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] ,wydaną w podstępowaniu odwoławczym, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu B. W. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] roku, do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu B. wpłynął, wniosek B. W. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok. W treści wniosku do przyznania płatności zadeklarowane zostały dwie działki rolne, w tym do pakietu: S01 - Rolnictwo zrównoważone - działki A i B o łącznej powierzchni [...] ha, K01 - Ochrona gleb i wód, wariantu KO1b - Międzyplon ozimy - zgłoszono działkę A o powierzchni [...] ha oraz P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariantu PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne - zgłoszono działkę B o powierzchni [...] ha. W dniu 19 sierpnia 2009 roku, w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu. Zasadniczym celem powyższej kontroli była weryfikacja prawidłowości wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Z uwagi jednak na fakt, iż poddane kontroli działki rolne zgłoszone zostały we wniosku o przyznanie płatności na realizację programu rolnośrodowiskowego, raport dołączono także do akt prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego albowiem treść zawartych w nim ustaleń ma wpływ na wielkość przyznanych Producentowi płatności rolnośrodowiskowych. W dniu 29 lipca 2010 roku do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło oświadczenie Producenta, w którym potwierdził zgodność zadeklarowanych danych ze stanem faktycznym z zaznaczeniem, iż przestrzeganie zasad wzajemnej zgodności, potwierdzone zostało podczas kontroli ARiMR przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2009 roku. W dniu 13 września 2010 roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., wydał zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w którym poinformował Stronę o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz możliwości zgłoszenia żądań. Producent nie wniósł wówczas żadnych uwag oraz nie złożył wniosku o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu b. w dniu 13 września 2010 roku, wydał decyzję nr [...] o przyznaniu B.W. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W decyzji tej organ przyznał płatność w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu realizacji wariantu: S01 w kwocie [...] zł, KO1b w kwocie [...] zł, PO1b w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznana płatność pomniejszona została z powodu ustalonych podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości w odniesieniu do dwóch działek rolnych A i B, zadeklarowanych w wariantach PO1b, KO1b i S01, dla których inspektorzy terenowi ustalili powierzchnię mniejszą od zgłoszonej we wniosku. W decyzji wyjaśniono, iż z uwagi na ustalony poziom nieprawidłowości na poziomie 3,84% w przypadku działek rolnych deklarowanych do wariantu KO1b, przyznaną płatność pomniejszono zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu admininistracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 w którym stwierdza się, iż wówczas gdy dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt o 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego, płatność oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W analizowanej sprawie sytuacja taka wystąpiła także w odniesieniu do działek rolnych deklarowanych w wariancie PO1b, gdzie stopień ustalonych nieprawidłowości wyniósł 10,05% oraz w odniesieniu do powierzchni zgłoszonej do pakietu S01, gdzie poziom nieprawidłowości sięgał rzędu 5,78%. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, B.W. pismem z dnia 28 września 2010 r. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Argumentując swoje odwołanie, strona skarżąca wskazała na nieprawidłowe postępowanie organu poprzez uwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonej w sposób nieprawidłowy, nie uwzględniający części działek rolnych deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie wskazał, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2009 roku w gospodarstwie B. W. podczas której ustalono, iż w odniesieniu do dwóch działek rolnych A i B, ich powierzchnia stwierdzona w dniu kontroli była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku, odbyła się zgodnie z wymogami określonymi w cyt. wyżej rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Powierzchnia ta, zgodnie z art. 30 przywołanego rozporządzenia, określona została za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru dla działki A została dodatkowo określona przy uwzględnieniu 1,25 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, przy czym jej maksymalna wartość w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć bezwzględnej wartości 1 ha. W przepisie tym przewidziano również możliwość uwzględnienia całkowitej powierzchni działki rolnej pod warunkiem, iż jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innym przypadku brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Dalej organ wyjaśnił, iż w kontroli zgłoszonych we wniosku gruntów wykorzystano urządzenia pomiarowe typu GPS, przy pomocy których inspektorzy terenowi określili wszelkie konieczne dane odnośnie powierzchni działki, w tym: powierzchnię zmierzoną działki, jej obwód czy szerokość strefy buforowej mające wpływ na przyjętą tolerancję pomiaru. Powyższe oznacza, iż ostatecznie stwierdzona powierzchnia wszystkich kontrolowanych działek uwzględniała tolerancję pomiaru dla zmierzonych w kontroli obszarów, a organ nie odnalazł przesłanek do podważenia wyników tego pomiaru. Poza tym, w związku z wniesionymi przez Producenta uwagami do wyników kontroli, sposób i ustalenia inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2009 roku poddane zostały ponownej, wnikliwej analizie w Z. Oddziale ARiMR. Podczas weryfikacji nie odnaleziono jednak w sporządzonym na okoliczność kontroli raporcie, nieprawidłowości skutkujących koniecznością obalenia wyników tam zawartych, a w skierowanej do Producenta odpowiedzi z dnia 25 lutego 2010 roku, dodatkowo wyjaśniono sposób wykonania pomiarów z uwzględnieniem pomiarów powierzchni deklarowanych w latach ubiegłych. Odnośnie nieprawidłowości stwierdzonej na zadeklarowanej we wniosku działce A, a opatrzonej w raporcie z czynności kontrolnych kodem DR13+, oznaczającym, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, inspektorzy terenowi ustalili, iż jej powierzchnia w rzeczywistości wynosi[...] , a nie jak zostało to wskazane we wniosku –[...] . Pomiar ten wykonany został w oparciu o załącznik graficzny wypełniony przez Producenta, a do pomierzonej, uprawnionej do płatności powierzchni nie uwzględniono powierzchni zadrzewionej. Odnośnie stwierdzonej powierzchni działki B – [...] ha, pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności dokonano po granicach uprawy, do której włączono części obszaru działki usytuowane na obrzeżach, nie skoszone w dniu kontroli, z wyłączeniem obszaru deklarowanego a położonego w górnej części działki [...] , na której w dniu kontroli znajdowały się drzewa i krzewy. Mając powyższe na uwadze, powierzchnia zadeklarowana przez Producenta we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach pakietu: SO1 - Rolnictwo zrównoważone, wynosiła [...] ha, PO1 - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariantu: - PO1b -Półnaturalne łąki dwukośne, wynosiła [...] ha, - KO1 - Ochrona gleb i wód, wariantu: - KO1b - Międzyplon ozimy, wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, (po pomniejszeniu powierzchni działek A i B)wyniosła odpowiednio dla: SO1 - 27,16ha, PO1b -8,45ha, KO1b - 18,71ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania dla płatności rolnośrodowiskowej wynosiła odpowiednio dla SO1 - 5,78%,PO1b - 10,05%, KO1b - 3,84%. Organ odwoławczy szczegółowo przy tym opisał sposób wyliczenia tej różnicy zgodnie z przywołanym art.51 ust.1 rozporządzenia 796/2004. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, iż strona skarżąca w piśmie odwoławczym argumentowała, iż deklarowane działki rolne A i B są ogrodzone płotem zgodnie z wytyczonymi przez geodetów granicami oraz zgodnie ze stanem faktycznym figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Ustosunkowując się do powyższego, organ odwoławczy wskazał, iż dane z EGiB, na które powołuje się Skarżący, są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej z urzędowego rejestru. Powoływanie tych danych jako dowodów potwierdzających prawidłowość wskazanych powierzchni działek rolnych jest bezzasadne, gdyż nie można w sensie prawnym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, zdefiniowanym dla potrzeb problematyki dopłat. Organ odwoławczy powołał przy tym wyrok, z którego wynika, iż wypis z ewidencji gruntów i budynków, pomimo że jest dokumentem urzędowym nie może być traktowany jako najważniejsze źródło dowodowe, co do posiadanych przez rolnika działek rolnych, ponieważ nie zawiera żadnych danych dotyczących działek rolnych. Co do zarzutu nieuwzględnienia w mierzonej powierzchni rowów i powierzchni zajętej pod drogę, Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, iż na podstawie sporządzonego na okoliczność kontroli szkicu pomiaru działek rolnych, potwierdzenia takiego stanu rzeczy nie uzyskał. Na szkicu tym oznaczono obszary wyłączone z pomiaru działek rolnych A i B oznaczone jako drzewa (w przypadku działki A) bądź drzewa i krzewy (w przypadku działki B) bez oznaczenia obszarów zajętych pod drogę czy rowy nieuwzględnione - w opinii Skarżącego -w stwierdzonej powierzchni działek rolnych. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., w swej decyzji z dnia 13 września 2010 roku, w części dotyczącej wyliczenia sankcji dla pakietu K01 - Ochrona gleb i wód, wariantu KO1b - Międzyplon ozimy, błędnie wskazał powierzchnię deklarowaną, tj. [...] ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana do przyznania płatności za realizację wariantu KO1b faktycznie wynosi [...] ha. Jak wskazał organ odwoławczy, nie stanowi to jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 §2 Kpa, a jedynie rodzi konieczność sprostowania przez organ II instancji w decyzji wydanej w wyniku postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 19 grudnia 2010 r. B. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że opieranie się na kontroli jest całkowicie niezasadne przyjmując nawet, że kontrola była prawidłowa i rzetelna, ponieważ nie odnosi się ona do programu rolnośrodowiskowego. W programie rolnośrodowiskowym dotyczącym działki A dokonuje się ponownie zasiewu ( uprawy) w terminie do 30 września 2009 r. Producent wskazał, iż nie kontrolując powierzchni nowej uprawy, a taką była uprawa żyta ozimego na działce rolnej A, nie można stwierdzić czy jest to powierzchnia uprawy zgodna z podaną powierzchnią. Nadto skarżący wskazał na nierzetelny pomiar dokonany przez kontrolujących urzędników i rozważał czy kontrolujący mieli prawo wejść na teren tych działek bez uzgodnienia z nim. Odnośnie pomiaru dokonanego przy pomocy GPS-u Producent wskazał, iż wie z własnego doświadczenia, że GPS na jego działce niezbyt precyzyjne działa ponieważ granice działki A i B, przylegają do zwartego drzewostanu leśnego i w zależności od położenia satelity są poważne kłopoty z wykazaniem łączności satelitarnej. Nadto, skarżący wniósł zastrzeżenia co do zdjęć obrazujących pole. Wskazał, że chyba nie są to zdjęcia zrobione w 2009 r. ponieważ nie ma na nich nigdzie płotu szatkowego okalającego jego działki. Odnośnie załącznika graficznego na podstawie którego dokonano pomiaru porównawczego a sporządzonego przez samego skarżącego, B. W. wskazał, iż wypełnił go orientacyjnie. Skarżący wskazał dalej, że działki rolne wykazane do dopłat są mniejsze od ewidencyjnych oraz powziął wątpliwość czy rzeczywiście została uwzględniona tzw. strefa buforowa. Podniósł, iż na wykresach otrzymanych od ARiMR widać, że kontrola nie uwzględniała na działce rolnej B, pojedynczych drzew, krzewów mijając się pod tym względem z przepisami. Końcowo skarżący wskazał, że kontrola działki B w 2008 r. wykazała zgodność danych przy mniejszym obwodzie, zaś kontrola przy większym obwodzie i rzekomym doliczeniu sfery buforowej otrzymała mniejszą powierzchnię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności).Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Oznacza to, że sąd administracyjny nie weryfikuje działalności administracji publicznej według zasad słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy też w aspekcie celowości podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanym przypadku Sąd stwierdził istotne naruszenie norm postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne poczynione w zakresie różnic stwierdzonych pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącego a ustalonym w wyniku kontroli są niejasne i budzą wątpliwości. Zarzut skargi sprowadza się również do zastosowanej metody pomiarowej - GPS , która dała wyniki odbiegające od danych zadeklarowanych we wniosku. W tej materii wypada wskazać na regulację zawartą w pkt 37 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. str.18), cyt.: "Należy określić szczegółowe zasady dotyczące określania obszarów oraz stosowanych metod pomiarowych. Jeśli pomoc wypłacana jest na produkcję poszczególnych upraw, doświadczenie pokazuje, że w stosunku do określania obszaru działek rolnych kwalifikowalnych do płatności obszarowych, należy określić dopuszczalną szerokość niektórych elementów działki, w szczególności żywopłotów, rowów oraz murów. Mając na uwadze specyficzne potrzeby środowiskowe, stosowne jest uwzględnienie pewnej elastyczności w ramach limitów branych pod uwagę podczas ustalania plonów regionalnych." Zatem, jak wynika z brzmienia przywołanego przepisu, powinny zostać ustanowione szczegółowe zasady dotyczące określania obszarów oraz stosowania metod pomiarowych. Takie wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 30 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. W świetle tego przepisu powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5- metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.(...). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można pominąć także treści art. 68 rozporządzenia, według którego obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skarżący podnosi, iż jego działki rolne ogrodzone są płotem- zgodnie z granicami wytoczonymi przez geodetów i zgodnie ze stanem faktycznym figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego, działki rolne A i B wykazane do dopłat, są mniejsze od ewidencyjnych, na granicy których jest postawione ogrodzenie. Wyznaczenia granic działek ( jeszcze przed postawieniem ogrodzenia) dokonały Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ś. Gdyby zatem fatycznie została doliczona tzw. strefa buforowa, to nastąpiłoby wejście działek rolnych w granice działek leśnych. Nadto, skarżący odwołuje się do wyników kontroli działki B z 2008 r. Wskazuje na paradoks, iż kontrola z 2008 r. wykazała zgodność danych przy mniejszym obwodzie działki, zaś kontrola przy większym obwodzie i doliczeniu strefy buforowej otrzymała mniejszą powierzchnię. W ocenie Sądu, organ nie zajął wyczerpującego stanowiska w przedmiocie wyjaśnienia skąd wzięła się różnica w powierzchni zgłoszonej a stwierdzonej działek, nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących różnych powierzchni działek w poszczególnych latach oraz czy dane, dotyczące powierzchni działek są odzwierciedlone w dokumentach urzędowych (księgach wieczystych, ewidencji gruntów). Ustalenia w tym zakresie mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, czy wnioskodawca nie wykazał, iż nieprawidłowości wynikały nie z jego winy. Treść cytowanych norm prawa wspólnotowego, w kontekście obowiązujących organ także norm kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że na organie spoczywa obowiązek wnikliwej analizy wyników pomiarów, zwłaszcza jeśli różnią się one od zadeklarowanych na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów, - jak w niniejszym przypadku. Jakkolwiek ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS, jest jedną z dopuszczalnych przez władze metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek, lecz winien on w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, zwłaszcza w sytuacji gdyby wykonane pomiary odbiegały od danych urzędowych zawartych w ewidencji gruntów oraz powinien to jednoznacznie ustalić w ramach czynności kontrolnych, dając temu wyraz w przedstawieniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organ odwoławczy zastąpił własne ustalenia, powołując się na pismo z dnia 25 lutego 2010 r. będące odpowiedzią na wniesiony przez skarżącego sprzeciw co do wyników pomiarów ( w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Taki sposób dokonywania w toku postępowania odwoławczego, oceny prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji jest nie do zaakceptowania. Należało bowiem albo skorzystać z dyspozycji art. 136 K.p.a., na mocy której organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, albo też na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Utrzymanie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dyspozycja art. 136 K.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym; oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, jednakże ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Źródłem danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Pomimo zarzutów skarżącego, formułowanych na etapie postępowania administracyjnego, podważających pomiar według GPS oraz obliczenia powierzchni działek - organ nie zweryfikował tych zarzutów. Sąd zauważa, iż urządzenia GPS nie są przyrządami pomiarowymi podlegającymi prawnej kontroli metrologicznej, które to przyrządy zostały wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 77, poz. 730). Niemniej jednak w używanych w trakcie wykonywania kontroli urządzeniach GPS, mogące wystąpić odchylenia dokonanych za ich pomocą pomiarów nie przekraczają 3%, co koresponduje z dopuszczalną przez przepisy o dopłatach rolnych rozbieżnością pomiędzy danymi wykazanymi przez producenta rolnego a tymi ustalonymi przez organ - vide art. 51 ust. 1 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...). Nadto, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003 które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005, System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie zaś z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. W aktach niniejszej sprawy brak jest natomiast ortofotomapy, która pozwalałaby na weryfikację dokonanych ustaleń na tle skonkretyzowanych zarzutów skarżącego. W omówionym zakresie trzeba przyjąć, że organy nie dokonały pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W każdym bądź razie akta administracyjne sprawy tego nie odzwierciedlają. Ponadto, organ nie odniósł się do wątpliwości strony czy fotografie zostały zrobione na jego działkach i czy zostały zrobione w 2009 r., ponieważ nie ma na nich płotu siatkowego okalającego działki. Brak odniesienia do powyższego, może budzić wątpliwości co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia i narusza art. 11 k.p.a. wyrażający zasadę przekonywania stron, w świetle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie jest realizowana, gdy organ pomija twierdzenia strony i nie odnosi się do podnoszonych przez nią okoliczności. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji (wyrok WSA w warszawie z 12.01 2008 r., V SA/Wa 2351/05, LEX nr 196302). Artykuł 107 § 3 kpa określa jakie składniki powinna zawierać decyzja. Do nich ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wskazanie w sposób wyczerpujący, logiczny i spójny okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Podjęta w sprawie decyzja nie zawiera takiego uzasadnienia faktycznego, z którego strona mogłaby uzyskać informację o faktach, które przesądziły o uznaniu istnienia różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią ustaloną przez organy - w taki sposób aby strona miała możliwość odniesienia się do poprawności tych ustaleń. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem, wypowiadanie się Sądu w kwestii pozostałych zarzutów zawartych w skardze jest przedwczesne. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie ma obowiązku zawiadamiania rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a czynności kontrolne mogą być wykonane pod jego nieobecność. Art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewiduje fakultatywny obowiązek zapowiedzenia kontroli i to jedynie w sytuacji, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Podkreślić także trzeba, że kopia raportu z kontroli została przekazana przez organ pierwszej instancji B. W., tym samym skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami kontroli oraz wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić powyższe wskazania i z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie przy tym uzasadnienie sporządzone przez organ umożliwiające skarżącemu poznanie wszystkich motywów wydanej decyzji. Niezależnie od tego, organy administracji są zobowiązane umożliwić właściwe określenie powierzchni działek, dla których skarżący żąda płatności, wykorzystując przy tym wszelkie dostępne środki dowodowe (art.7,77, 80 kpa). W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę B. W., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...] zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.