I SA/Sz 72/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. E. S. (dalej: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z 9 listopada 2021 r. nr UP-975/2021 utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 9 sierpnia 2021 r. nr 1886/2021 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, wynikających z decyzji z 7 grudnia 2016 r., nr 170000/42/ODP/24/2016/RED o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek płatnika P. Sp. z o.o. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Strona złożyła wniosek o rozłożenie na raty połowy kwoty nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, połowy kwoty składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz o umorzenie lub odroczenie spłaty pozostałej kwoty wynikającej z nieopłaconych składek do czasu spłaty 60 rat. Jednocześnie zawnioskowała o umorzenie naliczonych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych powołując się na swoją trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. Strona w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej dnia16 czerwca 2021 r. przez doradcę ds. ulg i umorzeń doprecyzowała, że wnosi o umorzenie: - 50% należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres wskazany w ww. decyzji z 7 grudnia 2016 r. - 50% należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres wskazany w ww. decyzji, - całości należności na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres wskazany w ww. decyzji, - odsetek za zwłokę liczonych na dzień złożenia wniosku, - należności z tytułu kosztów egzekucyjnych wskazanych w ww. decyzji. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 1886/2021 organ na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej "u.s.u.s") odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 487.669,63 zł. Strona złożyła wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 9 listopada 2021 r. organ utrzymał w mocy decyzję z 9 sierpnia 2021 r. W toku prowadzonego postępowania organ zbadał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 4a, 4b, 5 i 6 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 u.s.u.s Organ ustalił, że: 1) przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; 2) przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ strona nie prowadziła działalności gospodarczej; 3) nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s – strona nie prowadziła działalności gospodarczej, natomiast odpowiada za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek przez P. Sp. z o. o.; jednocześnie brak jest podstaw do stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, gdyż strona posiada dwie aktualne umowy o pracę, a otrzymywane wynagrodzenie umożliwia prowadzenie egzekucji; strona posiada również majątek ruchomy (samochód Ford Mondeo z 2008 r. o wartości 17.300,00 zł), który umożliwia dokonanie zastawu skarbowego; 4) przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż wobec strony nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie zadłużenia z tytułu składek; na tym etapie nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; na obecną chwilę nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy. Zdaniem organu przytoczone powyżej przesłanki, stanowiące zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności, nie zachodzą wobec strony, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W ocenie organu okoliczności uzasadniające stwierdzenie istnienia nieściągalności zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sytuacji innych niż wymienione w powołanym artykule. W przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał, że przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą wyłącznie należności z tytułu składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które są jednocześnie płatnikami tych składek. Natomiast zadłużenie, za które strona jest odpowiedzialna za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek płatnika P. Sp. z o. o. i które może zostać poddane rozpoznaniu na okoliczność złożonego wniosku o umorzenie - dotyczy składek finansowanych przez płatnika za osoby ubezpieczone oraz odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego sądu wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony - obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, a nie wszechstronny oraz wyciągniecie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego, w efekcie czego wydana została zaskarżona decyzja, w sytuacji w której skarżący jako wnioskodawca wykazał, że obiektywnie całość zadłużenia mnie obciążającego jest wobec niego nieściągalna. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s przez jego niezastosowanie do przedmiotowej sprawy oraz narusza art. 28 ust. 2 u.s.u.s przez jego niezastosowanie w stosunku do zobowiązanego, co tym samym należy uznać za przekroczenie zakresu uznania administracyjnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie jej w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Nakreślając ramy prawne sprawy wskazać należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Katalog przesłanek całkowitej niewypłacalności zawarty w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jest wyczerpujący i stanowi zamknięty wykaz sytuacji, w których można uznać, że wystąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przytoczonego powyżej art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie zatem wynika, że aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie wystąpił stan całkowitej nieściągalności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s., umożliwia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przejście do rozważania dalszych okoliczności, które mogą uzasadniać umorzenie zadłużenia, bądź jego odmowę. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 powyższego rozporządzenia. Przepisy te jednak nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczą należności z tytułu składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą i będące jednocześnie płatnikami tych składek, natomiast płatnikiem składek których dotyczy wniosek skarżącego o umorzenie był inny podmiot tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. za które na skarżącego jako członka zarządu została przeniesiona odpowiedzialność. Przywołane powyżej przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Decyzja w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zaległych należności składkowych wydawana jest bowiem na zasadzie uznania administracyjnego. Tego uznania administracyjnego nie można utożsamiać z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, z uwagi na to, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa. Organ zatem przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany jest do uwzględnienia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, oraz do stosowania przy wydaniu decyzji przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Tym samym czyniąc ustalenia faktyczne sprawy w toku postępowania dowodowego, a następnie dokonując subsumpcji tego stanu do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie należności organ jest związany określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisami oraz regułami logiki. W szczególności zastosowanie znajdują art. 7 k.p.a., stanowiący, że w postępowaniu, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika, obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego pod kątem kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanej przez organ oceny dowodów z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego i reguł logiki oraz zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Podkreślić natomiast należy, że uprawnienie w zakresie umorzenia należności składkowych posiada wyłącznie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach wspomnianego wcześniej uznania administracyjnego. Jest to bowiem jak już przedstawiono powyżej decyzja uznaniowa, którą organ jak każdą inną decyzję zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zawiera przesłanki, jakimi kierował się Zakład odmawiając umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie ma żadnych wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczył nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (za okres od czerwca 2013 r. do lutego 2014 r.), ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy (za okres od czerwca 2013 r. do października 2013 r. oraz za okres od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r.) za okres od czerwca 2013 r. do października 2013 r. oraz za okres od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r. w łącznej kwocie 487.669,63 zł. Płatnik składek odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Należy przy tym wskazać, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. W tym miejscu wypada zauważyć, że w postępowaniu w sprawach o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, ocenie podlega wyłącznie sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Innymi słowy, okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności. Zdaniem sądu, uprawnione jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w momencie jej wydawania, w sprawie nie zachodziła zasadnicza przesłanka umorzenia, tj. stwierdzenie całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bowiem w toku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalono, że nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. W zaskarżonej decyzji ZUS wykazał prawidłowość prowadzonego postępowania w zakresie umorzenia zaległości oraz właściwie zastosował wskazane wyżej przepisy. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem skargi co do tego, że w stosunku do skarżącego zachodzi stan nieściągalności, gdyż ewentualna egzekucja będzie skutkować jego bezrobociem, a w ocenie skarżącego bez pracy, nie będzie posiadać żadnego majątku, który pozwalałby na zaspokojenie kosztów postępowania. Sytuacja zdrowotna, życiowa jak również straty materialne, nie stanowią przesłanki z art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. oraz nie mogą uzasadniać umorzenia należności. Również prawidłowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ponieważ dotyczą wyłącznie należności z tytułu składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które są jednocześnie płatnikami tych składek. Natomiast zadłużenie, za które skarżący jest odpowiedzialny z tytułu nieopłaconych składek płatnika P. Sp. z o. o. (a które mogło zostać poddane rozpoznaniu na okoliczność złożonego wniosku o umorzenie) dotyczy składek finansowanych przez płatnika za osoby ubezpieczone oraz odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników. W związku z powyższym, prawidłowo organ uznał, że z uwagi na specyfikę zadłużenia, wniosek o umorzenie strony mógł zostać rozpoznany tylko w oparciu o wystąpienie elementu całkowitej nieściągalności długu. Sąd uważa, że ocena organu została dokonana w oparciu o prawidłowe ustalenia wynikające z dowodów przedstawionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie, organ przeanalizował wszystkie przesłanki umorzenia, wskazując, z jakich powodów odmówił umorzenia zaległych składek. Prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa. Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.