I SA/Sz 724/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. ze skargi H. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze Miasta S. oddala skargę. H. K. (dalej: "Skarżący") wniósł pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skargę na uchwałę Rady Miasta (dalej: "Rada Miasta") nr [...] z dnia [...].04.2020r w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze miasta S.. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Uzasadniając żądanie Skarżący wskazał, że możliwość dokonania ograniczenia w wykonywaniu działalności gospodarczej przez uprawnione podmioty - wymieniona w art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019r., poz. 2140, dalej: "u.t.d."), przyjętej przez Radę Miasta podstawy prawnej - jest uprawnieniem fakultatywnym. Jednakże realizacja tego uprawnienia w sposób bezwzględny wyznacza strefę taryfową obowiązywania wyznaczonego ograniczenia - art.11b ust. 2 u.t.d. Jednocześnie w wymienionej dyspozycji ustalony zostaje wyłączny zakres ingerencji możliwej do wprowadzenia przez organ, jako ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej. Poza możliwością wyznaczania stawek przewozowych ze względu na ustalenie stref taryfowych, innego wymiaru ingerencji nie przewiduje art. 11b ustawy o transporcie drogowym. Rada Miasta w § 1 przedmiotowej uchwały ustaliła terytorialną strefę taryfową, o której mowa w pkt. 2 wymienionej podstawy prawnej. Ustalając równocześnie w § 1 stawki przewozowe wynikające z ograniczeń godzinowych oraz ze statusu doby, Rada Miasta, zdaniem Skarżącego, naruszyła swobodę wykonywania działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"). Skarżący wniósł także o zwrot poniesionych kosztów sądowych. Do skargi załączono wezwanie skierowane do Rady Miasta o uchylenie uchwały nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o oddalenie skargi wskazała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 11 b i 11 c u.t.d. i w jej granicach. Zgodnie bowiem z art. 11 b ust. 1 u.t.d. rada gminy może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu rada gminy określa strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami. Zgodnie natomiast z art. 11 c u.t.d. ceny i stawki taryfowe, o których mowa w art.11 b u.t.d., mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Zdaniem Rady Miasta zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z prawem. Rada Miasta nie nadużyła przyznanych jej kompetencji i nie wyznaczyła stawek taryfowych w sposób, który wyłączałby lub w zasadniczy sposób ograniczał prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazała, że ustalone jednolite ceny obowiązują na terenie całej Gminy Miasto S.. Rada Miasta nie dokonała podziału gminy na obszary, dla których obowiązywałyby inne stawki. Jednocześnie zaznaczyła, że ustawodawca w art. 11 b ust. 2 u.t.d. w żaden sposób nie zdefiniował pojęcia "strefy ceny (stawki taryfowej)". Dodatkowo zapisanie pojęcia "stawki taryfowej" w nawiasie wskazuje, że można je uznać za zamienne w stosunku do pojęcia "strefa cen". Poprzez stawki taryfowe należy rozumieć sposób naliczania opłat. Wobec tego nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada Miasta wprowadziła zróżnicowanie w oparciu o kryteria czasowe, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Na poparcie swojego stanowiska Rada powołała komentarz praktyczny autorstwa Adriana Misiejko pn. Kompetencje organów gminy do regulowania wykonywania działalności w zakresie przewozu osób taksówką od 1.01.2020 r. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodatkowo Rada Miasta poniosła, że uchwała podjęta została w wyniku inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, w oparciu o § 16 pkt. 6 Regulaminu Rady Miasta S. stanowiącego Załącznik Nr 1 do Statutu Miasta S. przyjętego uchwałą Nr VI/[...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2019 r.:. Jej inicjatorami były w przeważającej części osoby zajmujące się przewozami osób taksówkami (pod projektem uchwały podpisało się [...] osób, z czego podpisy [...] — to podpisy kierowców taksówek). Wnioskodawcy w uzasadnieniu projektu uchwały wskazali: "obowiązujące w chwili obecnej stawki zostały ustalone przez Radę Miasta w 2004 r. tj. 16 lat temu i są rażąco niskie. Taksówkarze już kilkakrotnie zwracali się do Rady Miasta o podniesienie stawek, ale propozycje zmian zawsze były blokowane (...). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Rady Miasta, nie można mówić o działaniu na niekorzyść przedsiębiorców, tylko o wyjściu naprzeciw ich oczekiwaniom. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta wskazała, że skarga nie zawiera żadnych argumentów uzasadniających interes prawny Skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wskazujących na związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą o indywidualną sytuacją prawną Skarżącego, naruszenie interesu prawnego zaskarżaną uchwałą, czy też uzasadniających wymienioną przez Skarżącego niezgodność z prawem tej uchwały. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Skarżący powołując art. 11b ust. 1 u.t.d. wskazał, że jest on prerogatywą przyznającą organowi stanowiącemu ogólnie rozumiane uprawnienie do ustalania cen za przewozy taksówkami na terenie gminy. Oznacza to możliwość ustalania przez organ stanowiący maksymalnej wysokości składników opłaty ostatecznej, związanych bezpośrednio z warunkami wykonywania przewozu według warunków zmiennych ustalanych przez zamawiającego usługę przewozową. Tymi składnikami są: cena opłaty początkowej, cena 1 km przewozu, cena 1h postoju taksówki. Art. 11b ust. 2 u.t.d. jest prerogatywą przyznającą organowi stanowiącemu szczególne uprawnienie do wyznaczania w granicach gminy stref terytorialnych, w których może on ustanowić ceny 1km przewozu, oddzielnie dla każdej pokonywanej w trakcie przewozu i wyznaczonej strefy terytorialnej. Tym samym art. 11b u.t.d. wymienia jedyne uprawnienie szczególne dające organowi stanowiącemu podstawę do różnicowania cen 1 km przewozu wykonywanego w granicach gminy. Art. 11c ustawy o transporcie drogowym wyznacza prawa i obowiązki podmiotów, wobec których organ stanowiący zdecydował się skorzystać z prerogatyw wymienionych w art. 11b rzeczonej ustawy. Mając na uwadze fakt, że organ stanowiący działa na podstawie i w granicach prawa i w tym kontekście rozważając całość wymienionej kodyfikacji, Skarżący zauważył, że: obejmuje ona dwie strony procedury prawnej, tj.: organ stanowiący ceny dla rynku gospodarczego oraz jako druga strona, wszystkie podmioty działające na tym rynku i wykonujące ustanowione prawo. Skarżący podkreślił dwa wymienione aspekty zagadnienia: po pierwsze - wobec kogo organ stanowiący ustala ceny?; i po drugie - kto wykonuje nałożone obowiązki? Dalej wskazał, że nieodwołalnie należy zatem odpowiedzieć sobie na pytanie: jakimi przesłankami kierują się wymienione strony procedury prawnej w podejmowaniu decyzji im właściwych? Zdaniem Skarżącego odpowiedź jest oczywista - przesłankami sobie właściwymi: zatem przesłankami, którymi kieruje się Rada Miasta w procedurze stanowienia cen są niewątpliwie: stan ekonomiczny miejscowej społeczności i jej potrzeby transportowe oraz ocena ekonomiki miejscowego rynku taksówkowego dokonana przez grupę miejscowych taksówkarzy; przesłanki, którymi kieruje się grupa taksówkarzy wykonujących działalność transportową na miejscowym rynku, wynikają z praktyki działania tej grupy przedsiębiorców. Powyższe rozgraniczenie dokonane przez ustawodawcę jest niewątpliwie, zdaniem Skarżącego, zabiegiem świadomie rozdzielającym wyznaczone kompetencje rzeczonych stron procedury prawnej, w sposób niemożliwy do współdzielenia i współrealizowania. Tymczasem organ stanowiący w sposób absolutnie bezprawny wkracza w endemiczne uprawnienia taksówkarzy. Możliwość różnicowania cen z różnych indywidualnie określonych i uznanych przyczyn jest podstawowym uprawnieniem przedsiębiorcy działającego w warunkach konkurencji działającego na swój indywidualny rachunek i koszt. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Skarżący zmienił wniosek o uchylenie skarżonej uchwały na uznanie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. za nieważną w całości. Zdaniem Skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przyjętej podstawy prawnej tj. ustaleniem ograniczeń dobowych i godzinowych. Zdaniem Skarżącego brak jest możliwości ustalenia opłaty całkowitej bez przyjęcia konkretnej wysokości ceny 1 km przewozu. Zmiana wysokości ceny 1 km, zdaniem Skarżącego, rodzi automatycznie konieczność dokonania korekty wysokości ceny OP i ceny 1 h postoju taksówek. Te trzy elementy naliczania opłaty całkowitej za usługę przewozową, zdaniem Skarżącego, są pakietem całościowym. Dlatego pomimo zarzutów wnoszonych wyłącznie wobec jednego elementu z ustalonych ograniczeń – dobowego i czasowego – Skarżący wniósł o uznanie całości uchwały za nieważną. Dodatkowo wskazując, że w roku [...] i [...] r. wniesione przez niego skargi na uchwały z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalania cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze miasta S. zostały oddalone wyrokami I SA/Sz 1304/00 i I SA/Sz 710/04. Jednakże mając na uwadze, że sąd nie odnosił się w tych wyrokach do ograniczenia dobowego i godzinowego zawartych w przedmiotowych uchwałach wniósł o uznanie uchwały z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] za nieważne. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący uzupełnił wcześniej przedłożone wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, ze zm., dalej: "u.s.g."). Przepis ten - po zmianie dokonanej ustawą dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. – stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wydany po dniu 1 czerwca 2017 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie), nie jest ograniczone w czasie i nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji zatem, gdy skarga została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to w rozpoznawanej sprawie – co wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem dopiero ustalenie, że Skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd stwierdza, że skarga jest dopuszczalna, a Skarżący jest legitymowany do jej wniesienia. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, że zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażoną w art. 8 ust. 2, interesu prawnego Skarżącego można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych. Skarżący zarzucając naruszenie art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP wskazywał na zakaz ingerowania w swobodę gospodarczą podmiotów prywatnych. W tej sytuacji - zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej - zasadne jest przyjęcie konkluzji, że prowadzący działalność gospodarczą lub podejmujący taką działalność, posiada legitymację procesową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy rada wprowadza przepisy ograniczające wolność gospodarczą poprzez zawężanie jej prawnych granic. Przedmiotowa uchwała zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym czy podmiotom chcącym prowadzić działalność polegającą na wykonywaniu przewozów taksówkami, a to poprzez ograniczenie swobody ustalania cen za przejazd taksówkami. Wprowadzone ograniczenie będzie obligowało Skarżącego do ustalania cen za przejazd taksówkami zgodnie z wymogami uchwały. Nie świadczy to wyłącznie o interesie faktycznym, ale ograniczając wolność gospodarczą wpływa także na sferę prawną podmiotów prowadzących lub podejmujących działalność, co uzasadnia ich interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się również, że w przypadku uchwały wydanej na podstawie delegacji zawartej w art. 11b i 11c u.t.d. interes prawny do wniesienia skargi wynika z tych właśnie przepisów ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 366/17). Sąd powyższe stanowisko podziela. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest - będąca aktem prawa miejscowego – uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze miasta S., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 b ust. 1 i 2, art. 11 c u.t.d. Na mocy powołanych przepisów u.t.d. rada gminy może ustalać ceny za przewozy osób taksówkami osobowymi i określać strefy tych przewozów, przy czym ceny i stawki taryfowe mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te ustanawia rada gminy w formie uchwały. Powyższe uregulowanie jest dopełnieniem regulacji zawartej w art. 94 Konstytucja RP. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przede wszystkim wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, że materia regulowana wydanym przez Radę Miasta ww. uchwałą ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać lub modyfikować zakresu tego upoważnienia. Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, w przypadku bowiem przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP. Także przepis w art. 7 Konstytucji RP, stanowi że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99, LEX nr 41212). Należy przy tym pamiętać, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Ponadto zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia 23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, legitymowane są do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W praktyce oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 września 2017r., sygn. II SA/Go 511/17, LEX nr 2357092). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, nie wykracza poza ustawowo przyznane organowi uprawnienia. Po pierwsze wskazać należy, że wykładnia art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. musi być prowadzona z uwzględnieniem przepisu art. 11c tej ustawy. Stanowią one całość merytoryczną, a wynika z nich, że gmina może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy. Jest to uprawnienie gminy, z którego może, choć nie musi skorzystać, ale wówczas, gdy gmina podejmuje taką uchwałę, to powinna spełnić wymagania ustawowe wynikające z art. 11b ust. 2 i 11c u.t.d., a to oznacza, że powinna ustalić strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami, które mają charakter cen i stawek maksymalnych. Nieokreślenie cen i stawek taryfowych kwotowo oznacza, że wymóg z art. 11c u.t.d. nie jest spełniony. Przy wszelkich wątpliwościach co do redakcji tych przepisów podniesionych przez Skarżącego, trzeba im nadać logiczny sens, a ten jest taki, że efektem uchwały ma być określenie cen i stawek taryfowych maksymalnych, co wymaga określenia kwotowego. Jak słusznie zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 234/19, przepisy art. 11b i 11c u.t.d. zostały dodane mocą art. 15 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 178), a intencją ustawodawcy wyrażoną w projekcie ustawy było przyznanie gminom kompetencji określania cen urzędowych za przewóz taksówkami. Tak więc uchwalenie przez Radę Miasta stawek taryfowych z ich kwotowym określeniem jest wypełnieniem upoważnienia ustawowego z art. 11b i 11c u.t.d.. Jak wynika to z uzasadnienia projektu ustawy (przy wprowadzaniu w życie regulacji art. 11 b i art. 11c u.t.d. wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie radom gmin uprawnienia do ustalania cen urzędowych za przewozy taksówkami na terenie gminy oraz stawek taryfowych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami (zob. uzasadnienie projektu z dnia 9 stycznia 2014 r. ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, LEX/el). Zaskarżona uchwała realizuje więc wolę ustawodawcy, określa ceny urzędowe za przewozy taksówkami. Sąd nie podziela wątpliwości Skarżącego wynikających z redakcji art. 11b ust. 2u.t.d., ze zwrotu "...Rada gminy określa strefy cen (stawki taryfowe)". Ujęte w nawias określenie stawki taryfowe nie odnosi się do strefy, jako określenia terytorialnego, a do cen, które w danej strefie ustala się z zastosowaniem obowiązującej w niej stawki taryfowej. Mamy zatem w takiej sytuacji uchwałę, która wprowadza w gminie jedną strefę cen obowiązującą przy przewozie osób i ładunków taksówkami ale jednocześnie dwie stawki taryfowe w tej strefie, w tym przypadku czasowe, co jest zgodne z zapisem art. 11b ust. 2 u.t.d.. Kognicją sądów administracyjnych objęte są uchwały organów samorządu terytorialnego, lecz zakres ten jest ograniczony jedynie do badania zgodności zaskarżonych aktów z prawem, czyli krótko mówiąc ich legalności. Sąd administracyjny nie dokonuje oceny zasadności wprowadzonych uchwałami regulacji, w szczególności ich wymiaru finansowego, a także motywów podjęcia takich, a nie innych rozwiązań. Sąd administracyjny nie ocenia celowości podjęcia kwestionowanego aktu, jego skutków materialno - prawnych. Nie można zatem przyrównać jakiemu dobru kwestionowane rozstrzygnięcie stoi w opozycji. Jak się wydaje Skarżący nie rozróżnia interesu społecznego z interesem własnej grupy. Kwestionując cenę i jej składniki Skarżący wykazuje nie tyle interes prawny co ekonomiczny. Ten ostatni nie podlega kognicji sąd. Przyjęte rozwiązanie maksymalnych cen nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a poza tym istnieje zawsze możliwość uprzedzenia pasażera i ewentualne wypracowanie konsensusu. W każdym bądź razie nowa regulacja nie powoduje dyskryminacji w szczególności Skarżącego ani jako podmiotu gospodarczego, ani jako obywateli. Nowo kreowane rozwiązanie obowiązuje wszystkich przewoźników traktując ich jednakowo. Ważne jest dla oceny zaskarżonego aktu jedynie to, czy przy ich podjęciu doszło do naruszenia bądź to przepisów proceduralnych, bądź przepisów natury materialno – prawnej. Poruszając się w tych granicach, przyjąć należy, że zaskarżona uchwała nie stoi w opozycji do powszechnie obowiązującego porządku prawnego w tym wskazanymi podstawami podjęcia zaskarżonej uchwały, z przyczyn wskazanych wyżej. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 20 Konstytucji RP Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych przez Skarżącego przepisów art. 20 Konstytucji RP. Jest ona aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 11b i 11c u.t.d. i w jej granicach, jak tego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Rada Miasta nie nadużyła przyznanych jej kompetencji i nie ustaliła cen maksymalnych i strefy cen w sposób, który wyłączył lub w sposób zasadniczy ograniczył prowadzenie działalności gospodarczej. Art. 11b u.s.t., stanowiący samodzielną podstawę do podjęcia uchwały, jest zarazem przepisem, o którym mowa w art. 22 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawą, która dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu osób taksówką jest właśnie ustawa o transporcie drogowym. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie skarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko samego Skarżącego. Umknęło Skarżącemu, że wprowadzenie omawianego ograniczenia ( maksymalnych cen i strefy cen) w równym stopniu dotyczy wszystkich osób (podmiotów gospodarczych), które prowadząc działalność gospodarczą w postaci świadczenia usług przewozowych taksówkami na terenie Gminy Miasta S. zobligowani są tych ograniczeń przestrzegać. W tym zakresie Sąd zauważa, że w powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości". Rada gminy tworząc przepisy prawa musi mieć przy tym na uwadze, że podejmowane przez nią działania mają służyć zaspokajaniu potrzeb całej wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Dodatkowo należy wskazać, że art. 76 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Na gminie ciąży zatem obowiązek rozważenia i wyważenia interesów wszystkich grup społecznych tworzących wspólnotę samorządową. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę tej wolności, z której skarżący mogą korzystać na równi z innymi podmiotami (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności uchwały wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. W ocenie Sądu, tak rozumiane istotne naruszenie prawa, nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji ustawowej stanowią naruszenie zarówno przepisu zawierającego delegację, jak i konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie prawa. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwały podejmowane w oparciu o przepis 11b ust. 2 u.t.d. stanowią akty prawa miejscowego. Powszechnie obowiązujący zaś charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Niewywiązanie się z tego obowiązku, poprzez uchybienie wymogom zawarcia pełnej regulacji w treści uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt USA/Gl 1777/13, LEX nr 1522522). Jednakże, w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził tego typu naruszeń, które obligowały by do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach przyjąć należy, że Skarżący nie podważył skutecznie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co prowadzi z mocy przywołanych przepisów i nagromadzonej argumentacji, a nadto w oparciu o art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skarg. Żądanie rozpoznania skarg na uchwały z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalania cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze miasta S. zakończone wyrokami I SA/Sz 1304/00 i I SA/Sz 710/04 zostało przekazane do odrębnego rozpoznania.