I SA/Sz 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] na podstawie art. 36 ust 1 pkt.10 i art.41a ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczaniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), którą odmówił S.P. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie (obliczonej na dzień w wpływu wniosku) [...] dotyczącej okresu od marca 1999r. do stycznia 2005r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że S.P. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 3,56 ha fizycznie tj. 1,03 ha przeliczeniowych, a w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedstawione przez dłużnika argumenty nie "stanowią wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia". Podano też, że "w sprawie nie zaistniały zdarzenia losowe mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników". Po rozpatrzeniu wniosku S.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że S.P. umotywował wniosek brakiem dochodów oraz brakiem informacji odnośnie obowiązku zgłoszenia małżonki do ubezpieczenia społecznego rolników. Tak jak w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono, że "przedstawione argumenty nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia" a w sprawie nie zaistniały zdarzenia losowe mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wyjaśnił, że o narastaniu zaległości z tytułu ubezpieczenia żony dowiedział się przypadkowo w trakcie leczenia córki. Informacja ta zaskoczyła go zwłaszcza, że od kilku lat nie ma kompletnie żadnych dochodów. Z żoną pozostaje w rozłące, która przebywa w Hiszpanii. Skarżący podał też, że razem z chorą córką egzystuje dzięki pomocy dwóch innych córek. Oświadczył, że przy pomocy córek jest gotowy uregulować należność główną w kwocie 4.814 zł uznając, że jest to daleko idący kompromis wobec KRUS, który w dużej mierze ponosi odpowiedzialność za powstałe zadłużenie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Jednocześnie podkreślono, że w świetle art. 41 a ust. 1 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osoby zainteresowane mogą ubiegać się jedynie o umorzenie składek nie mogą natomiast domagać się umorzenia tylko odsetek. Tylko umorzenie składek może skutkować umorzenie odsetek i tak organ potraktował prośbę skarżącego z dnia 6 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w skardze nie podniósł zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd, rozpoznając skargę, nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem jej zgodności z prawem. Skarżący S.P. wnosił o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z uwagi na jego trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia mu zapłatę tychże odsetek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącego i jego rodziny. Na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 - dalej jako u.s.r.) organ może umorzyć rolnikowi, na jego wniosek, należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego, uwzględniając jego możliwości płatnicze. Z kolei według ust. 2 tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 2) dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 3) kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Prezesowi KRUS pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to biorąc pod uwagę, że materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Niemożność opłacenia odsetek od należności na ubezpieczenie społeczne, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika, ważnego interesu w umorzeniu tych należności. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata odsetek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni 3,56 ha zaś przestawione przez niego argumenty nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia a w sprawie nie zaistniały zdarzenia mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. u.s.r. są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa (w tym przypadku chodzi o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie, ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik... może umorzyć należności...". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w cytowanych przepisach obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Jak już Sąd wskazał powyżej, na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie odsetek można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała. A zatem organ, prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie odsetek, miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową strony skarżącej i ustalić, czy zapłata odsetek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, organ miał zatem obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W sprawie organ tego obowiązku nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń i dokładnej analizy dochodów strony skarżącej oraz jej wydatków, które musi ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącego pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącego oraz jego konieczne wydatki na utrzymanie pozwalają mu na zapłatę zaległych odsetek. Skoro organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącego z jego wydatkami to obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowo i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego i prawidłowego uzasadnienia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 728/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX 45905). Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, iż na mocy przepisu art. 41a ust. 2 u.s.r. Prezes Kasy może upoważnić pracownika Kasy do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia części lub całości należności z tytułu składek, jednak nie może to się odbywać z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych także przez pracowników Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wydających decyzje z upoważnienia Prezesa Kasy, będącego centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi, z mocy art. 2 ust. 2 u.s.r., dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, aczkolwiek ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.),, a także z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zapewnił, aby w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji.