I SA/Sz 748/17

Dnia 15 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym ponownego wniosku Gminy [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Zarządu Województwa z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami p o s t a n a w i a: zmienić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 748/17 i wstrzymać wykonanie decyzji Zarządu Województwa [....] z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 748/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, z powodu braku jakichkolwiek twierdzeń i powołania się na konkretne fakty i zdarzenia, które świadczyłyby o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby zasadne. Pismem z dnia 5 września 2017 r. Gmina [...] złożyła ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wskazała, na swoją trudną sytuację finansową wskazując, iż wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci pozbawienia jej płynności finansowej, czego negatywne skutki zostałyby przeniesione na mieszkańców Gminy tworzących wspólnotę. Ponadto, w ocenie Gminy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Analizując swoją sytuację finansową Gmina wskazała, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Tym samym budżet, będąc planem finansowym, na którego podstawie Gmina prowadzi swoją gospodarkę, obejmuje określone prawem dochody i wydatki. Budżet Gminy [...] zaplanowany na ten rok ,to dochody w wysokości [...] zł oraz wydatki [...] zł. Wymieniona kwota wydatków jest niezbędna, aby wykonać bieżące zadania Gminy oraz założone do realizacji zadania inwestycyjne. Wysokość dochodów ustalona została na podstawie informacji o dotacjach i subwencjach oraz przewidywanych wpływach z tytułu podatków i opłat lokalnych. Wszystkie planowane dochody do budżetu Gminy muszą mieć realne możliwości ich uzyskania. Gmina nie dysponuje "wolnymi" środkami, t.j. środkami finansowymi, które może przeznaczyć na niezaplanowany wydatek. Jak wskazała Gmina, musi ona dokonać zmiany w budżecie w związku z koniecznością poniesienia niezapowiedzianego wydatku. Będzie to wiązać się z koniecznością przeniesienia danych środków, które były przeznaczone na pokrycie innego wydatku (zaplanowanego wcześniej). Tylko poprzez zmniejszenie i "zabranie" potrzebnej kwoty z innych zadań, można zapłacić za nieprzewidziane w budżecie wydatki. Gmina podkreśliła, iż zaplanowane w budżecie Gminy wydatki są przeznaczone między innymi na zadania inwestycyjne, które są realizowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy. Uiszczenie więc wymaganej przedmiotowym postępowaniem kwoty ([...] zł), ograniczy możliwość wykonania inwestycji na terenie Gminy. Kolejne wydatki Gminy wiążą się z realizacją zadania własnego polegającego na utrzymaniu, modernizowaniu i budowie dróg, sieci wodno-kanalizacyjnych oraz utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Powyższe wydatki koncentrują znaczne środki w budżecie na rok 2017, a ich ograniczenie powoduje poważne utrudnienia dla wspólnoty samorządowej. Ponadto, skarżąca jest obowiązana do pokrywania znacznej części wydatków na oświatę ze środków własnych. Wydatki na utrzymanie szkół i przeprowadzenie niezbędnych remontów i napraw wynoszą ponad [...] zł, przy planowanej subwencji oświatowej [...] zł. Gmina więc ze środków własnych pokrywa połowę wydatków na ten cel. Podobna sytuacja przedstawia się w przypadku wydatków na opiekę społeczną. Gmina dodała przy tym, iż ciążą na niej zobowiązania zaciągnięte w latach poprzednich, których spłata musi być dokonywana planowo, zgodnie z ustalonym w umowach harmonogramem. Zgodnie z załączonym do wniosku sprawozdaniem [...], Gmina [...] na dzień 30 czerwca 2017 r. posiada zaplanowany deficyt w wysokości [...]. Dlatego też, biorąc pod uwagę potrzeby finansowe i w celu zapewnienia realizacji ujętych w budżecie zadań, Gmina jest zmuszona zaciągnąć w roku bieżącym, następne długoletnie zobowiązanie kredytowe w wysokości [...] zł. Zdaniem Gminy [...], wykonanie decyzji spowoduje niemożność pokrycia powyższych, zaplanowanych w budżecie wydatków, a tym samym wystąpi szereg negatywnych konsekwencji dla Gminy i jej mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania aktu ma bowiem charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć przy tym należy, że zastosowanie art. 61 § 4 p.p.s.a., a więc zmiana lub uchylenie przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, będzie miało miejsce tylko w razie zmiany okoliczności sprawy. Chodzi więc o zaistnienie nowych okoliczności albo ujawnienie dotąd nieznanych ( co miało miejsce w niniejszej sprawie). Muszą to być takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Postępowanie wpadkowe dotyczące wniosku o zmianę lub uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności sprawy, które były podstawą zastosowania bądź nie, ochrony tymczasowej w poprzednim postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Dokonana przez Sąd analiza ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dała podstawy do zmiany dotychczasowego orzeczenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca uprawdopodobniła w wystarczający sposób wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza dla realizacji i wykonywania zadań własnych o charakterze publiczno-prawnym. W przypadku bowiem wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty tj: [...] zł, Gmina nie będzie w stanie wydatkować środków na realizację zadań podstawowych o charakterze publicznym. W ocenie Sądu, w ponownym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wykazane zostało wystąpienie ryzyka niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez powstanie sytuacji, w której skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie będzie miała realnej możliwości pokrycia wydatków o charakterze bieżącym. Przedstawione przez Gminę okoliczności mogą zostać przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 czerwca 2017 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Gminy z realizacją zadań własnych określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki, w tym właśnie mogą wystąpić trudności z pokryciem wydatków koniecznych na modernizację i budowę dróg, sieci wodno-kanalizacyjnych, utrzymania czystości czy porządku na terenie Gminy, wydatków na oświatę czy opiekę społeczną. Podkreślenia wymaga, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Gminę . W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców Gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 61 § 4 i § 5 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.