I SA/Sz 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ś. W. I. O. Ś. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy udostępnienia danych postanawia: odrzucić skargę Pismem z 6 listopada 2023 r. Ś. Ś. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji na temat zobowiązanego J. S. w następującym zakresie: 1) czy ww. osoba figuruje w ewidencji emerytalno- rentowej lub zasiłkowej, czy pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, ewentualnie wskazanie wysokości oraz numeru wypłacanego świadczenia; 2) czy ww. osoba figuruje w Systemie Informatycznym ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń lub jako płatnik składek; 3) podanie numerów rachunków bankowych zgłoszonych przez ubezpieczonego (rachunku, z którego opłacana jest składka, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej); 4) danych płatników składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zobowiązanego (w przypadku, gdy ww. osoba została zgłoszona do ubezpieczenia). Wnioskodawca jako podstawę prawną swojego żądania wskazał na art. 36 § 1-1b i § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz.479 ze zm., zw. dalej: "u.p.e.a."). W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w związku z brakiem zapłaty kary pieniężnej orzeczonej decyzją administracyjną, wierzyciel, tj. Ś. Ś. w dniu [...] czerwca 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy na zobowiązanego J. S., który skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Ś., celem wszczęcia egzekucji administracyjnej. 13 listopada 2020 r. organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. ze względu na bezskuteczność egzekucji. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny wskazanej powyżej. Art. 61 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się ponownie, m.in. na wniosek wierzyciela o ponowne wszczęcie egzekucji administracyjnej (jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem), po ujawnieniu przez wierzyciela majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Tym samym, to na wierzycielu ciąży obowiązek wskazania majątku lub źródeł dochodu, z którego będzie możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Wnioskodawca wskazał, że uprawnienia do żądania informacji od innych podmiotów przysługują wierzycielowi na podstawie art 36 § 1-1c u.p.e.a. Dodał, że Ś. Ś. w K. jest wierzycielem, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Informacyjne strona wskazała, że u.p.e.a., w art. 37b § 1, upoważnia wprawdzie wierzyciela do wezwania zobowiązanego do złożenia oświadczenia o posiadanym majątku i źródłach dochodu w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej, jednak pomimo wystosowania takiego wezwania do zobowiązanego na ustalony aktualny adres zamieszkania, przesyłka nie została przez adresata podjęta. Wobec powyższego żądanie udzielenia informacji od ZUS należy uznać za zasadne. Nadto, strona stwierdziła, że krąg podmiotów, do których wierzyciel może zwracać się o udzielenie informacji na podstawie art. 36 u.p.e.a. jest nieograniczony. Co do zasady art. 36 u.p.e.a, nie ogranicza też prawa do uzyskania informacji w zależności od tego czy zwracającym się o takie informacje jest organ egzekucyjny (naczelnik urzędu skarbowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, dyrektor oddziału ZUS, itp.) czy też wierzyciel należności publicznoprawnych (organ administracji publicznej). Strona wskazała, że w art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz.1230 ze zm., zw. dalej: "u.s.u.s.") wymienia wprawdzie podmioty, którym mogą być udostępnione dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40 i dane zgromadzone na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45. Dane takie udostępnia się m.in.: sądom i prokuratorom, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Biuru Nadzoru Wewnętrznego, Policji, Straży Granicznej, Inspektoratowi Wewnętrznemu Służby Więziennej czy też komornikom sądowym i organom egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. - z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Ochrona danych osobowych nie ma jednak charakteru wartości absolutnej i normy prawne względnie zakazujące przetwarzania danych nie funkcjonują w próżni prawnej. Muszą być konfrontowane z pozostałym systemem prawa i jego aksjologią. W kontekście działań egzekucyjnych regulacje wskazane w art. 38 u.p.e.a. mają status lex specialis wobec ogólnego katalogu z art. 50 u.s.u.s. Dodatkowo, pozycję strony, jako organu, który może żądać udostępnienia wskazanych danych wzmacnia pozycja nadana mu w ustawie, na podstawie której administracyjna kara pieniężna została orzeczona wobec J. S., tj. ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2023 r., poz. 824 ze zm.). Zgodnie z art. 31 c pkt 5 tej ustawy "Do kar pieniężnych, o których mowa w ust 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrany środowiska albo Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska". W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił udzielenia odpowiedzi w całości. Jako uzasadnienie odmowy Zakład powołał się na przepisy art. 50 ust. 3-23 oraz art. 34 ust. 3 u.s.u.s. Organ wskazał, że podana przez wnioskodawcę podstawa prawna nie zobowiązuje ZUS do udostępnienia wierzycielowi wnioskowanych danych. Dane zgromadzone na kontach ubezpieczonych oraz płatników składek udostępniane są przez ZUS uprawnionym podmiotom na podstawie przepisów prawa, tj. m.in. organom egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. Wierzyciel nie został wymieniony jako podmiot uprawniony do pozyskania danych z ZUS. Organ dodał, że ZUS zobowiązany jest do ochrony danych osobowych zawartych na kontach ubezpieczonych i płatników składek. Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. Ś. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 36 § 1 i 1b w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sprawie, co polegało na uznaniu, że organ nie jest zobowiązany do udzielenia żądanych informacji oraz uznaniu, że ich udzielenie będzie stanowiło naruszenie art. 50 ust. 3-23 u.s.u.s. mimo, że przepis art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. stanowi samodzielną podstawę prawną uprawniającą wierzyciela do żądania od organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych udzielenia informacji w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a udostępnienie informacji przez te organy i jednostki im podległe nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach; 2. art. 36 § 2 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nieprzedstawienie przez organ żadnych okoliczności i podstaw sankcjonujących uchylenie się od obowiązku udzielenia żądanych informacji, mimo że zgodnie z art. 36 § 2 u.p.e.a. od wykonania żądania udzielenia informacji można uchylić się jedynie w takim zakresie, w jakim według przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego można odmówić zeznań w charakterze świadka albo odpowiedzi na zadane pytanie; 3. art. 61 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego nieuwzględnienie, przejawiające się w pominięciu, iż to na wierzycielu spoczywa obowiązek ujawnienia majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne w przypadku ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej wcześniej umorzonej na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Skarżący stawiając powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji, o której mowa w art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z uwagi na aktualną treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania m. in. w sprawach aktów podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji innych niż postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sądy administracyjne nie są również właściwe do orzekania w sprawach ze skarg na akty inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty wydawane w ramach postępowania podatkowego, czynności sprawdzających i kontroli podatkowej. Sąd stwierdza, że z treści pisma Ś. Ś. z 6 listopada 2023 r. wynika, że pismo to zostało wystosowane w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Odpowiedź na to wezwanie udzielona w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji nie jest, na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta kognicją sądu administracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że zapytanie skarżącego zostało wystosowane w ramach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej lub czynności sprawdzających to, w dalszym ciągu, odpowiedź na to zapytanie nie mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnia, że celem aktualnej treści wskazanego ostatnio przepisu jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie skarżącego lepiej jest odczekać, aż sprawa dojrzeje do rozpoznania przez sąd administracyjny, który - w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki - będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną (por. uzasadnienie projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejm VII kadencji, druk nr 1633 i 2539, dostęp pod adresem: sejm.gov.pl). Mając na uwadze argumentacje strony skarżącej wyjaśnić należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa na podstawie u.s.u.s., która to ustawa ma charakter lex specjalis w stosunku do innych regulacji, co wynika wprost z art. 66 ust. 3 u.s.u.s., który stanowi, że Zakład działa na podstawie ww. ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności. Odnośnie wskazanych w powyższej regulacji "innych ustaw" art. 66 ust. 3 odsyła również do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ale tylko w zakresie art. 19 ust. 4 u.p.e.a., który stanowi: "Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń." Zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, "dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 i 2760), ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego oraz wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych." W myśl art. 50 ust. 4 wskazanej ustawy, "Dane, o których mowa w ust. 3, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6." Zgodnie z art. 50 ust. 9 cyt. ustawy, "Dane zgromadzone na kontach, o których mowa w ust. 3, udostępnia się bezpłatnie sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego, wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego w zakresie wynikającym z ust. 3a, a także – w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta." Tym samym, przepisy te w sposób wyczerpujący określają katalog podmiotów, którym mogą być udostępniane dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45 cyt. ustawy. A contrario, w braku przepisów szczególnych, inne podmioty nie mogą uzyskać rzeczonych danych. Ma to istotne znaczenie z perspektywy ochrony prywatności oraz danych osobowych, gwarantowanej konstytucyjnie (zob. art. 47 oraz art. art. 51 ust. 1, 3 i 5 Konstytucji RP). Lektura przywołanych przepisów dobitnie świadczy, że do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego czy płatnika składek nie włączono osób postronnych czy podmiotów realizujących uprawnienia na gruncie innych ustaw. Oznacza to, że podmioty te nie są upoważnione do uzyskania danych wynikających z tych kont, zaś kompetencji do zapoznania się z takimi danymi z uwagi na wskazane wartości konstytucyjne nie wolno domniemać. ma to istotne znaczenie z perspektywy ochrony prywatności oraz danych osobowych, gwarantowanej konstytucyjnie (art. 47 oraz art. art. 51 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). To właśnie ochrona konstytucyjnie gwarantowanego prawa do prywatności osób fizycznych, a w przypadku płatników niebędących osobami fizycznymi ochrona ich uzasadnionych interesów (np. gospodarczych) powoduje, że dane zgormadzone na kontach ubezpieczonych i płatników nie mogą być udostępnione innym pomiotom niż wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w przepisach art. 50 u.s.u.s. Potwierdza to również treść art. 79 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym indywidualne dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Poszerzenie zatem katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zgromadzonych na wymienionych kontach wymagałoby zmian legislacyjnych. Na gruncie obowiązującego prawa ZUS nie mieścił się zatem w rzeczonym katalogu, a w konsekwencji nie był uprawniony do uzyskania danych dotyczących ubezpieczonego. A zatem, dysponentem powyższych informacji jest ubezpieczony i płatnik składek, a wyłączone są z możliwości uzyskania takiej informacji osoby trzecie, podmioty i instytucje niewymienione w art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Informacja o konkretnych działaniach dotyczących składek i zadłużenia indywidualnego podmiotu jest informacją o sytuacji ubezpieczeniowej ubezpieczonego i płatnika. W kontekście powyższego należy wskazać, że kontroli sądu administracyjnego może zostać poddane, wydane na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego, postanowienie wymierzające karę pieniężną za odmowę udzielenia wierzycielowi żądanych przez niego informacji (art. 168d u.p.e.a.). Z uwagi na regulacje art. 168eb u.p.e.a. postanowienie tego rodzaju może zostać wydane jedynie przez organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, dostępny w bazie danych LEX – dokument nr 420218). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec tego sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia.