I SA/Sz 758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Organ wskazał, że - w wyniku analizy konta skarżącego - ustalono, iż wniosek o zwolnienie z opłacania składek za ww. okresy nie został złożony. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 31zq ust. 7 i art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19". Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że w związku z koronawirusem wniosek papierowy złożyła księgowa I.M. [...] kwietnia 2020 r. wraz z innymi wnioskami przedsiębiorców, których rozlicza, na którą to okoliczność, cyt.: "mamy świadka". Wnioskodawca wskazał także, że wnosił o przeszukanie dokumentacji innych osób rozliczanych przez jego księgową, gdyż ich wnioski zostały przyjęte, więc jego wniosek mógł zostać zagubiony przez organ, albo podpięty pod inny wniosek, jednak organ, chociaż poinformował jego o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jednak nie wyjaśnił na czym miało ono polegać. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący w terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Zatem, w ocenie organu, brak wniosku uniemożliwił dokonanie wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia z opłacenia składek. Nie zgadzając się z ww. decyzją, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę do sądu, podnosząc zarzuty: 1. niezgodności decyzji z pismami w sprawie zagubienia wniosku; 2. braku jakichkolwiek dowodów przedstawionych przez organ w sprawie wyjaśniania kwestii zagubionego wniosku przez pracowników ZUS Oddział w S.. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumentację, że wniosek o zwolnienie złożyła księgowa w Oddziale ZUS w S., zaś organ nie wyjaśnił okoliczności zaginięcia wniosku i nie chciał przesłuchać świadków na tę okoliczność. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz złożył wniosek o zobowiązanie organu do przedstawienia danych dotyczących liczby zagubionych dokumentów w Oddziale ZUS w S. w czasie trwania pandemii oraz co do przyjmowania dokumentów do skrzynki oraz sposobu załatwienia tych spraw. Nadto, skarżący wniósł o przesłuchanie świadków na okoliczność złożenia wniosku, tj.: I.M. i S.F. oraz pracowników zatrudnionych w Oddziale ZUS w S., którzy przyjmowali korespondencję wrzucaną do skrzynki, z powodu ograniczonego dostępu do urzędu podczas epidemii. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Na gruncie ww. regulacji prawnej, dowody z przesłuchania świadków nie mogą być przeprowadzone z uwagi na zakaz przesłuchiwania świadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, natomiast ewentualne uwzględnienie wniosku o zobowiązanie organu do przedstawienia danych dotyczących liczby zagubionych dokumentów w Oddziale ZUS w S. w czasie trwania pandemii oraz co do okoliczności przyjmowania dokumentów do skrzynki oraz sposobu załatwienia tych spraw byłoby dokonywaniem przez sąd ustaleń faktycznych, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II GSK 96/06, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi, a tym samym przedmiotem kontroli sądu, jest decyzja, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2021 r. odmawiającą skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS za marzec-maj 2020 r. Organ, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 1-3 oraz art. 31 zp ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył wniosku i, w związku z tym, nie przysługuje jemu prawo do zwolnienia. Poza tym, organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, jakoby jego księgowa złożyła wniosek w formie papierowej, gdyż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło tej okoliczności. Natomiast, według skarżącego, organ nie wyjaśnił jakie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz nie przesłuchał świadków na sporną okoliczność, o co wnosił. Na wstępie wskazać należy, że z przepisów art. 31zo ust. 2 i ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wynika, że ustawodawca przewidział możliwość skorzystania ze zwolnienia przez płatnika składek, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia i będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Zgodnie bowiem z tymi przepisami: "Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", zwanej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. 2a. Na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2, za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i: 1) przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. oraz 2) dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż [...] zł.". Ponadto, na podstawie art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r., (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że warunkiem otrzymania zwolnienia z opłacania składek ZUS za marzec-maj 2020 r. jest m.in. złożenie do 30 czerwca 2020 r. stosownego wniosku przez ubezpieczonego. W ocenie sądu, organ stwierdzając niezłożenie przez skarżącego w terminie do 30 czerwca 2020 r. wniosku, który - jak twierdził - złożyła jego księgowa, w ogóle nie przeprowadził rozważań na temat obowiązującego w dacie niewyjaśnionej finalnie okoliczności złożenia wniosku ([...] kwietnia 2020 r.) przepisu art.15zzr ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, dodanego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), a skutkującego zawieszeniem biegu terminów. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 1, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Właściwy organ, sąd lub podmiot może wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, w oznaczonym terminie i w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje do dokonania czynności, jeżeli niepodjęcie czynności mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną szkodę dla interesu społecznego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialna. W takim przypadku obowiązany powinien wykonać obowiązek w oznaczonym terminie (ust.3). Wprawdzie przepis stanowił, że organ "może" wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, to jednak nie można zapominać, że to organ jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6 ÷ art. 16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak, w ocenie sądu, szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Powyższe obowiązki nabierają wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych. W tym kontekście, zasady ogólne, takie jak zasad działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.pa.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, aby zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. Nadto, podkreślenia wymaga, że w dacie wpływu skargi do organu ([...]sierpnia 2021 r.) oraz w dacie udzielenia przez organ odpowiedzi na skargę, tj. [...] września 2021 r., organ winien posiadać wiedzę, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art.15 zzzzzn2, dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn2: "1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.". Powołana regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone. W ocenie sądu, dopuszczając się wskazanych uchybień i zaniedbań (art. 15 zzr i art. art.15 zzzzzn2 ustawy o zapobieganiu Covid-19; przywołane zasady ogólne k.p.a.), organ naruszył także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, zgodnie z art. 107§ 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem, organ w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2021 r. w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącego podnoszonej w pismach z dnia [...] lutego 2021 r., [...] kwietnia 2021 r. i z dnia [...] maja 2021 r. oraz we wniosku z dnia [...] czerwca o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których to pismach skarżący podważał efekty prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz sygnalizował o możliwości przesłuchania świadka na okoliczność złożenia wniosku w formie papierowej do skrzynki w Oddziale ZUS w S.. W tej sytuacji, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2021 r. 2021 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a. - jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił powyższe uwagi i najpierw podjął czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii obowiązku poinformowania skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za ww. okresy, a następnie - ewentualnie - wyjaśnił okoliczności związane ze złożeniem wniosku przez księgową skarżącego w formie pisemnej do skrzynki w Oddziale ZUS w S., jak też ewentualnie wezwał skarżącego o doprecyzowanie wniosku o przesłuchanie świadka/świadków na okoliczność złożenia wniosku do skrzynki w ww. Oddziale ZUS, gdyż samo oświadczenie skarżącego, że na tę okoliczność "ma świadka" jest niewystarczające i nieprecyzyjne.