I SA/Sz 773/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R.K. na rozstrzygnięcie Rady Lokalnej Grupy Działania Centrum Inicjatyw Wiejskich z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2. zasądza od Rady Lokalnej Grupy Działania Centrum Inicjatyw Wiejskich na rzecz R. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Sz [...] UZASADNIENIE R. K. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Strona" lub "Skarżąca") w dniu [...] r. złożyła do [...] wniosek o dofinansowanie realizacji projektu [...] realizowanego przez [...] w ramach podziałania 19.2 "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" na operację zatytułowaną "[...]". Pismem z dnia [...] r. nr [...] [...] (dalej też "LGD" lub "organ") poinformowała, że operacja została uznana za zgodną z [...] i w wyniku oceny uzyskała 38 punktów i znalazła się na 25 miejscu na liście rankingowej operacji wybranych do udzielenia wsparcia, jednak nie zmieściła się w ustalonym przez LGD limicie środków, wskazanym w ogłoszeniu o naborze. W załączniku do ww. pisma, w tabeli wskazano ilość przyznanych punktów za poszczególne kryteria. Przedmiotowe pismo podpisane zostało przez wiceprezesa zarządu M. B. oraz skarbnika L. L.-S., zaś załącznik w postaci uzasadnienia oceny opisanego tabelarycznie, podpisał przewodniczący rady P. Ć.. Wnioskodawczyni, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. piśmie, pismem z dnia [...] r. wniosła protest od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze, kwestionując liczbę punktów przyznanych w ramach kryterium nr [...] – innowacyjność projektu. Pismem z dnia [...] roku Strona została poinformowana przez [...] o braku podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, o którym mowa wyżej i otrzymała uchwałę [...] [...] z dnia [...] r. w sprawie niezasadności wniesionego przez wnioskodawcę protestu i skierowania protestu do Zarządu Województwa Z.. Pismo w przedmiotowej sprawie podpisane zostało przez wiceprezesa zarządu M. B. oraz członka zarządu [...]. Natomiast uchwałę i ponowną ocenę wniosku wraz z jego uzasadnieniem podpisał przewodniczący rady P. Ć.. Pismem z dnia [...] r. LGD poinformowało, że w wyniku ponownej oceny protestu w zakresie lokalnych kryteriów i zarzutów podnoszonych w proteście podjęła decyzję o nieuwzględnieniu protestu oraz o negatywnej ponownej ocenie projektu, wskazując na uzasadnienie zawarte w uchwale nr [...] [...] z dnia [...] r. Przedmiotowe pismo podpisane zostało przez wiceprezesa zarządu M. B. i L. L.-S., natomiast uchwała, jej uzasadnienie oraz ocena sporządzona została przez P. Ć.. W skardze wywiedzionej na powyższe rozstrzygnięcie Inne z dnia [...] roku w sprawie nieuwzględnienia protestu od oceny projektu objętego wnioskiem nr [...] "[...] [...] "[...]" Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 24 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej "Kodeks postępowania administracyjnego" lub "k.p.a." poprzez dopuszczenie do dwukrotnego rozpoznania protestu P. Ć. i M. B. pomimo, iż brali oni udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia i w związku z powyższym podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu, prowadzonym na skutek wniesienia protestu; - art. 55 ustawy z dnia [...] r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431) – dalej też "ustawa wdrożeniowa" w związku z § 34 ust. 9 pkt 2 regulaminu [...] (dalej też "Regulamin") poprzez dwukrotne rozpoznanie protestu przez [...] pomimo, iż zgodnie z treścią ustawy wdrozeniowej i regulaminu po dokonaniu weryfikacji protestu, Rada Stowarzyszenia winna skierować go do zarządu województwa, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia i nie ma ona kompetencji do ponownego rozpoznania protestu; 2. wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy wniosek nie spełnia kryterium innowacyjności pomimo, iż z jego treści wynika jednoznacznie, że zawierał on propozycje przyjęcia nowatorskich rozwiązań w szczególności pod względem innowacyjności procesowej, jako że wnioskodawca w ramach swojej działalności będzie wykorzystywał nowoczesny sprzęt, a także oprogramowanie, które doprowadzi do uzyskania zindywidualizowanego produktu końcowego. Powyższe naruszenia zdaniem Skarżącej miały istotny wpływ na wynik oceny, albowiem na skutek ich dokonania protest Skarżącej został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą rozwinięcie powyższych zarzutów. Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową. Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10). Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Przy czym negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W ustawie wdrożeniowej w art. 37 ust. 1, ustawodawca wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie powinno uwzględniać regulacje zamieszczone w ustawie wdrożeniowej, jako aktu powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślić należy, że regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji, a jego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 41 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX). Uwzględniając powyższe sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod kątem zgodności zakwestionowanej oceny z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej oceny sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym bowiem rzędzie Sąd zgodził się z zarzutem naruszenia przez organ art. 55 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z wskazanym przepisem protest jest rozpatrywany przez instytucję: 1) zarządzającą albo 2) pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Nadto jak ustanowiono w Regulaminie [...] stanowiący załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] Zarządu Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] r. a dokładnie w jego § 34 ust. 5, protest jest wnoszony za pośrednictwem LGD i rozpatrywany przez Zarząd Województwa. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] r. nr [...] LGD poinformowała Skarżącą, że operacja została uznana za zgodną z [...], w wyniku oceny uzyskała 38 punktów i znalazła się na 25 miejscu na liście rankingowej operacji wybranych do udzielenia wsparcia, jednak nie zmieściła się w ustalonym przez LGD limicie środków, wskazanym w ogłoszeniu o naborze. Jednocześnie w powyższym piśmie pouczono Stronę, iż przysługuje jej od wyniku oceny operacji prawo wniesienia protestu do Zarządu Województwa Z. w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma. Następnie w związku z wniesieniem przez Stronę protestu, pismem z dnia [...] r. poinformowano ją, że wobec uznania protestu za niezasadny przekazano go do Zarządu Województwa Z.. W dalszej kolejności w dniu [...] r. LGD sporządziła kolejną informację dla Skarżącej w której poinformowano ją, że Rada LGD w wyniku ponownej oceny projektu i zarzutów podnoszonych w proteście podjęła decyzje o nieuwzględnieniu protestu oraz negatywnej ponownej ocenie projektu. Załącznikiem do powyższej informacji była uchwała Rady LGD z dnia [...] r. w której wskazuje się, że dokonano ponownej oceny protestu wnioskodawcy na wniosek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z.. Stronę pouczono o prawie złożenia skargi na nieuwzględnienie protestu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że postępowanie organu obarczone jest szeregiem poważnych błędów. Po pierwsze pismo LGD z dnia z dnia [...] r. stanowiło w istocie informację o negatywnej ocenie projektu (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) i prawidłowo pouczono, że Stronie przysługuje na nie prawo wniesienia protestu. Istotne jest, że wskazano jako organ właściwy do rozpoznania protestu Zarząd Województwa Z.. Takie pouczenie było zgodne z art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, jak i § 34 ust. 5 Regulaminu [...]. Z kolei pismo LGD z dnia [...] r. nie stanowiło rozpatrzenia protestu w rozumieniu art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, lecz ocenę i informację o niej dokonaną na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i § 34 ust. 9 Regulaminu, dokonaną celem ewentualnej autoweryfikacji, która mogła mieć miejsce przed przekazaniem protestu do instytucji właściwej do jej rozpatrzenia - czyli Zarządu Województwa Z., co jak wynika z treści pisma organ uczynił, przekazując protest do tego organu jako właściwego. Dopiero pismo LGD z dnia [...] r. stanowiło ocenę protestu o której mowa w art. 55 ustawy wdrożeniowej, przy czym zauważyć należy, że nie sposób ustalić dlaczego LGD wbrew treści przepisu art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, jak i § 34 ust. 5 Regulaminu, a także dotychczas kierowanym do Strony pouczeniom uznało się za organ właściwy do rozpatrzenia protestu. Z treści obowiązujących regulacji zawartych zarówno w ustawie wdrożeniowej, w Regulaminie jak i kierowanych do Strony pouczeń wynikało, że organem tym był Zarząd Województwa Z.. Organ ani jednym słowem w piśmie z dnia [...] r. nie wytłumaczył dlaczego uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia protestu i na jakiej podstawie prawnej to uczynił. Tym samym naruszył również wyrażony w art. 37 obowiązek zapewnienia przejrzystości postępowania. Dodatkowo organ wprowadził Stronę w błąd myląc w piśmie z dnia [...] r. i załączonej do niego uchwale pojęcia "ponownej oceny projektu" i "ponownego rozpatrzenia protestu" w sytuacji gdy przepisy ustawy wdrożeniowej nie przewidują ponownego rozpatrzenia protestu przez jakikolwiek organ. Nie można nazywać "ponowną oceną protestu" dokonanie takiej oceny następujące po weryfikacji oceny projektu dokonywanej na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Ponownie zatem należy podkreślić, że nie sposób ustalić z obowiązujących regulacji i zaskarżonego rozstrzygnięcia dlaczego LGD uznała się za organ właściwy do rozstrzygnięcia protestu. LGD nie udzieliła też odpowiedzi na skargę w której wytłumaczyłaby swój sposób postępowania. Nadto Sąd zauważa w sprawie doszło również do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z wskazanym art. 60 ustawy wdrożeniowej w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, pismo z dnia z dnia [...] r. informujące o negatywnej ocenie projektu, zostało podpisane przez wiceprezesa zarządu M. B. oraz skarbnika L. L.-S., zaś załącznik w postaci uzasadnienia oceny opisanego tabelarycznie, podpisał przewodniczący rady P. Ć.. Z kolei w procedurze weryfikacji oceny o której mowa w art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, czego efektem było pismo z dnia [...] r. informujące o niezasadności protestu i przekazaniu protestu do zarządu województwa uczestniczyły częściowo te same osoby. Pismo bowiem w przedmiotowej sprawie podpisane zostało m.in. przez wiceprezesa zarządu M. B. N. uchwałę i ponowną ocenę wniosku wraz z jego uzasadnieniem podpisał przewodniczący rady P. Ć.. Z kolei pismo z dnia [...] r. o nieuwzględnieniu protestu oraz o negatywnej ponownej ocenie projektu (jakkolwiek Sąd wcześniej wskazał, iż z obowiązujących uregulowań i uzasadnienia pisma nie wynikały żadne podstawy do jego wydania przez LGD) zostało podpisane przez wiceprezesa zarządu M. B. i L. L.-S., natomiast załączona do niego uchwała, jej uzasadnienie oraz ocena sporządzona została przez P. Ć.. Powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają, iż w niniejszej sprawie miał miejsce udział w rozpatrywaniu protestu oraz w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2 tych samych osób, które były zaangażowane ocenę projektu. Stanowi to niewątpliwe naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej. Powyższe stanowisko jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt II GSK [...] wskazano, że rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek wcześniejszym etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Nie chodzi tu wyłącznie o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą jego ocenę (w tym dokonaną na etapie badania, czy projekt spełnia wymogi formalne). Uznano, że podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym także od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania i ustalenia, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wskazania, wynikające z rozważań Sądu oraz zamieszczoną w nich ocenę prawną. Przede wszystkim organ zobowiązany jest zapewnić wyłączenie z postępowania osób podlegających takiemu wyłączeniu z mocy art. 60 ustawy wdrożeniowej. W razie zaś złożenia protestu na wynik oceny winien doprowadzić do rozpoznania go przez organ właściwy. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć winny posiadać wyczerpujące uzasadnienia zarówno faktyczne jak i prawne, w tym dotyczące właściwości organu, umożliwiające również wypełnienie wymogów wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w tym szczególnie wymogu przejrzystości. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), na koszty te składały się uiszczony wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł . Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w również internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]