I SA/Sz 776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] W dniu [...] maja 2021 r. R. T. (zwany dalej: "wnioskodawcą", "skarżącym") złożył do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (zwanego dalej: "organem") wniosek o zwolnienie go z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za [...] r. Na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID - 19"), § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 713) oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm. – zwanej dalej "u.s.u.s.") organ w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371, dalej "rozporządzenie COVID-19") w związku z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2021 r. oraz § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. Następnie wskazał, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że kod PKD podany we wniosku, tj. [...] nie został potwierdzony w Centralnej Ewidencji o Działalności Gospodarczej (CEiDG) oraz Głównym Urzędzie Statystycznym (GUS) jako kod przeważającej działalności na dzień [...] marca 2021 r. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawcy nie służyło prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu ww. składek za wskazany okres. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Strona wyjaśniała, że wpis w CEiDG oraz wykaz GUS zawierają wszystkie kody wykonywanej przez niego działalności w kolejności numerycznej i nie zawierają na pierwszym miejscu działalności przeważającej, tylko usługi z najniższym kodem PKD [...] Wnioskodawca przedstawił strukturę sprzedaży w rozbiciu na rodzaje działalności w jego firmie i stwierdził, że w jego firmie nie było sprzedaży z kodem [...] Natomiast dominującą działalnością był pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany PKD [...] Organ wydał w dniu [...] lipca 2021 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2021 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że po ponownej weryfikacji historii wpisu wnioskodawcy w rejestrze CEIDG i REGON ustalił, że wskazany we wniosku [...] z [...] maja 2021 r. kod PKD [...] nie jest zgodny z rejestrem CEIDG i REGON według stanu na [...] marca 2021 r. Ponadto według stanu na [...] marca 2021 r. zgodnie z rejestrem CEIDG i REGON wnioskodawca prowadził przeważającą działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem [...], który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za [...] r. i nie jest zgodny z kodem PKD wskazanym we wniosku [...] Organ dodał, że zmianę kodu przeważającej działalności z [...] na [...] wnioskodawca zgłosił w dniu [...] maja 2021 r. W związku z powyższym, organ uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres [...] r. Wnioskodawca złożył skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie przez organ przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. – zwanej dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia faktów przemawiających za tym, iż skarżący złożył prawidłowe dokumenty rozliczeniowe, art. 31zq ust. 1 i 2, 3 i 8 ustawy o COVID 19 poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, która skutkowała odmową prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres [...] r. w przypadku gdy skarżący spełnił wymagania dotyczące wniosku, art. 31zq ust. 1, 2, 3 i 8 ustawy o COVID 19 w zw. z § 4 ust. 1, § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, która skutkowała odmową prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek za okres od 1 do 28 lutego 2021 r. w przypadku gdy skarżący spełnił wymagania dotyczące wniosku, w szczególności w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD. Ponadto, skarżący wniósł o: 1) przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach jego sprawy w ZUS; 2) przeprowadzenie dowodów z dokumentów: - księgi przychodów i rozchodów skarżącego za lata: [...] r. - faktur wystawianych przez skarżącego się za lata: [...] r. Skarżący wskazał, że wszystkie fakty w nich oraz w uzasadnieniu odwołania wskazane, w tym w szczególności: rodzaj i charakter dominującej działalności gospodarczej skarżącego w latach [...], rodzaj rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego w latach [...], świadczenia przez skarżącego usług w dominującym zakresie sklasyfikowanych pod "[...]", sklasyfikowania kodów PKD wykonywanej działalności w kolejności numerycznej nie zaś w kolejności przeważającej działalności gospodarczej. Wobec powyższego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) przyznanie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z [...] listopada 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przy czym strony zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie do dnia poprzedzającego wyznaczony termin posiedzenia. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, odmawiająca zwolnienia skarżącemu z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz emerytur pomostowych, za [...]. Kontrolowaną decyzję wydano na podstawie przepisów zawartych w ustawie o COVID-19 oraz na postawie wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tejże ustawie ww. rozporządzeniu COVID 19. Stan prawny nie był przez strony kwestionowany, w tym zastosowane przez Zakład przepisy § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID 19, rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 postanowiono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, ust. 2, ust. 2a w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Zarzuty i argumenty skarżącego odnosiły się do tego, że prowadził on w spornym czasie jako zasadniczy (przeważający) przedmiot działalności inną działalność, niż wynikałaby z kolejności przedstawionej w rejestrze podmiotów REGON. Zarzuty te zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych, jakich dokonał Zakład. Okazały się one w ocenie sądu uzasadnione. Zakład ograniczył bowiem postępowanie wyjaśniające wyłącznie do wyników literalnej wykładni przepisów § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia COVID-19, poprzestając na treści wpisów w rejestrze podmiotów REGON. Tymczasem takie zawężenie postępowania wyjaśniającego było wynikiem błędnej wykładni powołanych przepisów. Z przytoczonego powyżej § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy o COVID-19 a tym bardziej aktu niższej rangi jakim jest rozporządzenie COVID-19, nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w ust. 3 tego przepisu tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Natomiast ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych i nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a. Dokonując wykładni powyższych przepisów Zakład powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie (tylko) tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, ani nawet rozporządzenie COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można przy wykładni odnośnych przepisów tracić z pola widzenia także tego, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r., w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., i wprowadzony przez art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. a następnie po kolejnych nowelizacjach w odniesieniu do kolejnych miesięcy. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani [...] r., ani też w miesiącach późniejszych w żaden sposób uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 u.s.u.s.). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r., Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też w ocenie sądu rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 jak i w rozporządzeniu COVID-19 odnośnie do kolejnych miesięcy 2021 roku nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazane przepisy zawierają rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Nie oznacza to aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuściła się spółka, ponieważ powinna ona na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki. Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego spowodowanego błędną wykładnią § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON). Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poddanie analizie przedłożonych przez skarżącego dowodów i w razie konieczności poczynienie ustaleń, czy nie prowadził on jednak, jako przeważającej, działalności [...], jeżeli zgromadzone zostałyby dalsze takie dowody. W każdym razie w świetle przedstawionych przez skarżącego twierdzeń i dokumentów nie można przy rozpatrywaniu jego wniosku poprzestać tylko i wyłącznie na literalnej treści przepisów § 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia COVID-19, a postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.