I SA/Sz 794/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wypłaty płatności na zalesiania na rok 2016 oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 30 maja 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej wypłaty [...] (dalej: "beneficjent", "skarżący") płatności na zalesianie na 2016 r. do zalesionej działki o powierzchni [...] ha położonej na działce ewidencyjnej nr 1. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] przyznał beneficjentowi pomoc w łącznej wysokości [...] zł w tym: 1. Wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 2. Premia pielęgnacyjna w wysokości [...] zł – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, 3. Premia zalesieniowa w wysokości [...] zł – płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Przyznana pomoc obejmowała działkę rolną B o powierzchni 8,68 ha położonej na terenie Gminy [....], która została zalesiona w ramach wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych z dnia 25 lipca 2013 r. Następnie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r., w części dotyczącej wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 roku, powołując się na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346, dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 10 marca 2015 r."). Decyzją tą zmianie uległa wysokość wypłacanej premii zalesieniowej w trzecim roku oraz od czwartego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, poprzez ustalenie stawki płatności do [...] ha w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę wypłacanych płatności w ramach premii zalesieniowej w kolejnych latach w wysokości [...] zł). Decyzją nr [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o zmianie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1047/16 uchylił ww. decyzję z dnia 19 sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją ww. decyzję z dnia 4 maja 2016 r. Z kolei Dyrektor ARiMR złożył w dniu 20 lutego 2017 r. skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w [...]. W dniu 10 czerwca 2017 r. beneficjent złożył wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie za 2016 rok wskazując jako podstawę wniosku: "kontynuacja programu na powierzchni 8,68 ha (dz. ew. 1), do której została przyznana przez ARiMR płatność decyzją nr [...] wydaną w dniu 13 sierpnia 2013 r., w tym płatność tytułem premii pielęgnacyjnej w kwocie [...] zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości [...] zł - płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia." Postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] (doręczonym w dniu 31 maja 2017 r. ), wydanym na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej wypłaty beneficjentowi płatności za zalesienie na rok 2016 do zalesionej działki o powierzchni 8,68 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 1, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczącego m.in. stosowania przepisu § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 10 marca 2015 r., a co za tym idzie ustalenia stawki płatności premii zalesieniowej za rok 2016, w związku z tym, że stosowanie tego przepisu było przedmiotem oceny WSA w [...] w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1047/16. W dniu 5 czerwca 2017 r. beneficjent złożył zażalenie na ww. postanowienie, w którym powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa zakwestionował zawieszenie postępowania w sprawie. Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ten przywołując w uzasadnieniu brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w tym przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przedstawił przebieg czynności w sprawie i zwrócił uwagę, że w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. zarzucił między innymi błędną wykładnię co do braku możliwości zastosowania § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 10 marca 2015 r., a w konsekwencji, zmiany wysokości stawki płatności tytułem premii zalesieniowej, poprzedzonej wydaniem decyzji o zmianie decyzji dotychczasowej tj. [...] z dnia 13 sierpnia 2013 roku. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez NSA kwestii możliwości stosowania przepisu § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 10 marca 2015 r. ma charakter materialnoprawny, gdyż ocena ta sprowadza się do ustalenia wysokości stawki płatności od roku 2015, a więc wysokości stawki płatności w roku 2016 po zastosowaniu ww. przepisu prawa. Wypłacenie kwoty płatności tytułem premii zalesieniowej na rok 2016 nie jest możliwe, gdyż w myśl ww. przepisu prawa organ winien zastosować pomniejszoną stawkę płatności w roku 2016, jednakże możliwym jest jej zastosowanie dopiero po zmianie decyzji dotychczasowej, po wydaniu której WSA w [...], jak już wskazano powyżej uchylił decyzję organów I i II instancji. W ocenie Dyrektora ARiMR istnieje "związek przyczynowy" pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Uznając zarzuty zażalenia za niezasadne, organ ten stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wysokości stawki płatności tytułem premii zalesieniowej za rok 2016 uzależnione jest od możliwości zastosowania przepisu § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 10 marca 2015 r., a więc jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie w wyniku złożonej skargi kasacyjnej będzie miało bezpośredni wpływ na załatwienie sprawy. Za bezzasadne uznał twierdzenia beneficjenta dotyczące braku możliwości wstrzymania wykonania "decyzji" w ramach postępowań sądowo-administracyjnych w związku z tym, że wyrok sądu administracyjnego I instancji jest nieprawomocny i decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W skierowanej do sądu skardze na opisane wyżej postanowienie, skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zarzucił naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi, przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące stosowania ww. przepisu prawa i wykładni zwrotu "zagadnienie wstępne", wskazał, że musi mieć ono wpływ na konkretną sprawę, a więc sprawę z 2015 r., a nie – jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu – z 2016 roku. Przyjmując nawet, że sprawa za rok 2015 jest istotna ze względu na kwestie obowiązywania przepisu, to nie może być zdaniem skarżącego utożsamiana ze sprawą z roku wcześniejszego. Skarżący zwrócił także uwagę, że postanowienie organu o zawieszeniu postępowania stoi w sprzeczności z obecną praktyką organu, ponieważ w przypadku innych postępowań, np. postępowań windykacyjnych – nadal je prowadzi, pomimo zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Skarga została wywiedziona na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie na 2016 rok. Postępowanie toczyło się na skutek złożonego przez skarżącego w dniu 10.06.2016 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2016. Organ uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, następującego zagadnienia wstępnego. Decyzją z dnia 13 października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał beneficjentowi za 2015 rok pomoc w zakresie wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej, premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Przyznana pomoc obejmowała działkę rolną B o powierzchni [...] ha położonej na terenie Gminy [...], która została zalesiona w ramach wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych z dnia 25 lipca 2013 r. Następnie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 4 maja 2016 r. ww. decyzję w części dotyczącej wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 roku, powołując się na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzją tą zmianie uległa wysokość wypłacanej premii zalesieniowej w drugim roku oraz od trzeciego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, poprzez ustalenie mniejszej stawki płatności do [...] ha. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o zmianie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1048/16 uchylił ww. decyzję z dnia 19 sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją ww. decyzję z dnia 4 maja 2016 r. kwestionując możliwość zastosowania § 2 powyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku. Następnie Dyrektor ARiMR złożył w dniu 20 lutego 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w [...]. W ocenie sądu wyrok NSA przesądzi kluczową także dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności za rok 2016 możliwości stosowania § 2 powyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku i zmniejszenia wysokości premii zalesieniowej w kolejnych latach płatności. Sąd podziela ocenę organu, że rozstrzygnięcie przez NSA wskazanej kwestii stanowi prejudykat w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 czerwca 2016 r. o przyznanie płatności. Tym samym zaistniała w sprawie obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Art. 97 § 1 pkt 4 wskazuje na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne; zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Opisane wyżej zagadnienie wstępne zawiera wskazane elementy konstrukcyjne. Zagadnienie to wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 10 czerwca 2016 r. Najpierw bowiem organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność za 2015 r., następnie kolejną decyzją dokonał jej zmniejszenia, po utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji o zmniejszeniu płatności, WSA w [...] na skutek wniesionej skargi uchylił decyzje organów dotyczące zmniejszenia płatności. Powstało zatem zagadnienie wstępnie sprowadzające się do oceny możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku, rozporządzenie to bowiem określa wysokość stawek premii zalesieniowej, a organ ustalając wysokość tej premii w kolejnym roku płatności powinien zastosować prawidłową wysokość stawek. Rozstrzygając skargę kasacyjną wniesioną w sprawie I SA/Sz 1047/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie rozstrzygnie sporną kwestię możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 roku. Podkreślenia wymaga także, że wnioskowana płatność jest płatnością wieloletnią, zatem wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące podstaw jej przyznania mają swoje konsekwencje także w kolejnych latach oraz, że zakwestionowane przez stronę zmniejszenie wysokości premii zalesieniowej także dotyczyło kolejnych lat uczestnictwa w programie. Jak wyżej szczegółowo wyjaśniono w sprawie występują wszystkie elementy konstrukcyjne zagadnienia wstępnego. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy był zobowiązany do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa premii zalesieniowej do czasu rozstrzygnięcia prejudykatu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.