I SA/Sz 798/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wypłaty płatności na zalesianie na rok 2016 oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "ARiMR"), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] r. nr [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie wypłaty płatności na zalesianie na rok 2016. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. M. W. (dalej: "Strona", "Skarżący") w dniu 14 czerwca 2017 r. złożył do organu I instancji wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na 2016 r. W treści wniosku, jako podstawę ubiegania się o wypłatę płatności, wskazał kontynuację programu "Zalesianie gruntów rolnych oraz gruntów innych niż rolne" na powierzchni [...] ha (dz. ew. [...] i [...]), do której została przyznana przez ARiMR płatność decyzją z dnia [...] r. nr [...], w tym płatność tytułem premii zalesieniowej w wysokości [...] zł - płatne corocznie przez okres 15 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie znak: [...] dotyczącej wypłaty Stronie płatności na zalesianie na rok 2016, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczącego m.in. stosowania przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346), a co za tym idzie ustalenia stawki płatności premii zalesieniowej za rok 2016, na brak możliwości zastosowania którego wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 1109/16. Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia Strony, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy warunkujące przyznawanie pomocy na zalesianie w ramach prowadzonego postępowania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 48, poz. 390 ze zm.), zmienionym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346; dalej: "rozporządzenie zmieniające"), nakazującym stosowanie § 2 rozporządzenia zmieniającego. Organ odwoławczy wskazał także, że w dniu 10 czerwca 2016 r. organ I instancji, w myśl § 2 rozporządzenia zmieniającego, wydał decyzję nr [...] o zmianie decyzji z dnia [...] r. nr [...], w części dotyczącej wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 r. Decyzją tą zmianie uległa wysokości wypłacanej premii zalesieniowej w siódmym roku oraz od ósmego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, poprzez ustalenie stawki płatności do 1 ha w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę wypłacanych płatności w ramach premii zalesieniowej w kolejnych latach w wysokości [...] zł ([...] ha x [...] zł). W wyniku rozpoznania odwołania Strony od powyższej decyzji, organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez Stronę na ww. na decyzję nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 1109/16, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku tego organ odwoławczy złożył w dniu 22 lutego 2017 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując m.in. na błędną wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do braku możliwości zastosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego, a co za tym idzie - zmiany wysokości stawki płatności tytułem premii zalesieniowej, poprzedzonej wydaniem decyzji o zmianie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii możliwości stosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, gdyż ocena ta sprowadza się do ustalenia wysokości stawki płatności od roku 2015, a więc wysokości stawki płatności w roku 2016 po zastosowaniu ww. przepisu. Wypłacenie kwoty płatności tytułem premii zalesieniowej na rok 2016 nie jest możliwe, gdyż w myśl ww. przepisu organ winien zastosować pomniejszoną stawkę płatności w roku 2016, jednakże jej zastosowanie jest możliwe dopiero po zmianie decyzji dotychczasowej, po wydaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jak już wskazano powyżej, uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji organ odwoławczy, wskazując na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, uznał zarzuty podnoszone w tym zakresie przez Stronę za niezasadne. Ponadto za bezzasadne organ uznał również twierdzenie Strony dotyczące braku możliwości wstrzymania wykonania "decyzji" w ramach postępowań sądowoadministracyjnych, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż wyrok sądu administracyjnego I instancji jest nieprawomocny, co oznacza, że decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił przebieg sprawy oraz, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, przedstawił argumentację na poparcie stanowiska, że w sprawie dotyczącej przyznania premii zalesieniowej na 2016 r. nie zachodziła wskazywana przez organ odwoławczy koniczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Skarżącego, stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania przepisu § 2 rozporządzenia zmieniającego w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Gdyby zaś rozważania organu uznać za zasadne, zawieszone powinny zostać wszystkie postępowania, w stosunku do których znajduje zastosowanie przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do brzmienia przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać również należy, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Mając na uwadze charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, zauważyć w pierwszym rzędzie należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma zawsze obowiązek zawiesić z urzędu postępowanie w przypadku zaistnienia, którejś z przesłanek przewidzianych przepisem art. 97 k.p.a. Omawiany przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", które ma tu kluczowe znaczenie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii materialnoprawnej, której rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu administracyjnego niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne. Zagadnienie wstępne jako kwestia prejudycjalna musi być rozstrzygnięte zanim zapadnie w sprawie decyzja co do istoty sprawy. Obligatoryjne zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a to: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ww. przesłanki uzasadniające zwieszenie postępowania zaistniały. Wobec braku sporu, co do przesłanki 1 i 2, odnośnie przesłanki 3 wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii możliwości stosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, gdyż ocena ta sprowadza się do ustalenia wysokości stawki płatności od roku 2015, a więc wysokości stawki płatności w roku 2016 po zastosowaniu ww. przepisu. Wypłacenie kwoty płatności tytułem premii zalesieniowej na rok 2016 nie jest zatem możliwe, gdyż w myśl ww. przepisu organ winien zastosować pomniejszoną stawkę płatności w roku 2016, jednakże jej zastosowanie jest możliwe dopiero po zmianie decyzji dotychczasowej. Zasadność wydania tych decyzji zakwestionował z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który 14 grudnia 2016 r. wydał wyrok o sygn. akt I SA/Sz 1109/16, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tej kwestii. W tej sytuacji podzielić, zdaniem Sądu, należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a ww. zagadnieniem wstępnym, dotyczącym kwestii wysokości stawki płatności tytułem premii zalesieniowej na 2016 r. Zatem, wobec wyeliminowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzji, dotyczącej wysokości stawki premii zalesieniowej, pomimo nieprawomocności ww. wyroku, organ nie miał możliwości rozstrzygania kwestii przyznania płatności na zalesianie (PROW 2007-2013) do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości stanowiska zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] o zmianie decyzji nr [...] z dnia 20 maja 2009 r. względem wysokości stawki premii zalesieniowej. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.