I SA/Sz 806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. W. organu prowadzącego C. na uchwałę Zarządu Powiatu w Choszcznie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr 223/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Zarządu Powiatu w Choszcznie na rzecz D. W. organu prowadzącego C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Uchwałą z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr 217/2016, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 t. j., poz. 1045 i poz. 1890) w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 t. j. z 2014 r. poz. 7, z 2015 r. poz. 357, poz. 1045, poz. 1418 i poz. 1629 oraz z 2016 r. poz. 35, poz. 64 i poz. 195; dalej" u.s.o.") oraz § 1 Uchwały Nr IX/70/2015 Rady Powiatu [...] z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji udzielanych dla ponadgimnazjalnych szkół i placówek niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż powiat choszczeński (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 30 grudnia 2015 r., poz. 5739), Zarząd Powiatu [...] ustalił wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. D.W. jako organ prowadzący Centrum [...] (dalej: "Skarżąca") wezwała Zarząd Powiatu [...] do przestrzegania prawa przy ustalaniu dotacji na 2016 r. W wezwaniu tym wskazała na wadę prawną ww. Uchwały nr 217/2016 w zakresie sposobu ustalenia kwot dotacji, m.in. dla kierunków młodzieżowych medycznych i niemedycznych (§ 1 pkt 4 i 5 oraz § 2 ust. 3 i 4 Uchwały nr 217/2016) polegającą na zaniżeniu kwot dotacji dla ww. szkół w wyniku błędnego przyjęcia do jej wyliczenia stawek dotacji dla przedmiotowych kierunków przyjętych w powiecie hrubieszowskim i lublinieckim. Jak uznała Skarżąca powiaty te nie spełniają przesłanki najbliższego powiatu, o którym mowa w u.s.o. Wniosek Skarżącej został rozstrzygnięty Uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 maja 2016 r. nr 231/2016., w której nie uwzględniono wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa w Uchwale nr 217/2016 m.in. w zakresie ustalenia miesięcznej kwoty dotacji na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży (kierunki medyczne i niemedyczne). Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr 223/2016 Zarząd Powiatu [...] dokonał zmiany ww. Uchwały Zarządu Powiatu [...] nr 217/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. dokonując w niej następujących zmian: – nadał nowe, następujące brzmienie § 1 ww. Uchwały Nr 217/2016 Zarządu Powiatu [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r.: "§ 1. Ustala się kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2016 r. dla następujących szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych: 1. liceum ogólnokształcące dla dorosłych (forma zaoczna) [...] zł, 2. szkoła policealna dla dorosłych (forma zaoczna), kierunki medyczne [...] zł, 3. szkoła dla dorosłych (forma zaoczna), kierunki niemedyczne [...] zł 4. szkoła policealna dla młodzieży, kierunki medyczne [...] zł 5. szkoła policealna dla młodzieży, kierunki niemedyczne [...] zł"; – nadał nowe brzmienie § 2 ust. 1 i 2, które to ustępy zawierały uzasadnienie dla ustalonej w § 1 ust. 1 i 2 wysokości stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia w 2016 r. w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych i szkole policealnej dla dorosłych. Zgodnie z § 2 ww. uchwały zmieniającej z dnia 28 kwietnia 2016 r. postanowiono, że pozostałe zapisy ww. uchwały nr 217/2016 z dnia 21 kwietnia 2016 r. pozostają bez zmian zaś na mocy § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia lecz z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Skarżąca pismem z dnia 18 maja 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przy ustalaniu stawek dotacji na 2016 rok. W wezwaniu tym zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez nieprawidłowe ustalenie stawki dotacji na jednego ucznia dla szkół młodzieżowej medycznej i niemedycznej. Jak bowiem wskazał Skarżąca stawki te ustalone zostały w oparciu o stawki przyjęte w powiecie [...] i l [...] , które to powiaty nie są powiatami najbliższymi dla powiatu choszczeńskiego w rozumieniu u.s.o. Zarząd Powiatu[...] , uchwałą nr 244/2016, nie znalazł podstaw do zmiany wydanej uchwały. Pismem z dnia 6 lipca 2016 r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr 223/2016 Zarządu Powiatu [...] z dnia 28 kwietnia 2016 roku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o jej uchylenie, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3 u.s.o., polegające na przyznaniu dotacji niższej niż określa art. 90 ust. 3 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że naruszenie prawa w wydanej uchwale nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia, że dotacja na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży (kierunki medyczne) ma wynosić [...] zł a w szkole policealnej dla młodzieży (kierunki niemedyczne) ma wynosić [...] zł. W ocenie Skarżącej, dotacja dla ww. kierunków została błędnie ustalona przez Starostwo Powiatowe[...] , na podstawie danych uzyskanych z miasta [...] - dla kierunków medycznych oraz miasta [...] - dla kierunków niemedycznych. Przyjęcie danych z powiatu [...] i [...] jest, zdaniem Skarżącej, niezgodne z obowiązującym prawem. Skarżąca powołując się na art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazała, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Jak wskazała Skarżąca ani powiat lubliniecki ani powiat [...] nie są najbliższymi powiatami dla powiatu [...] i jako takie nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Zdaniem Skarżącej, także u.s.o. nie zna takiego kryterium ustalania wysokości dotacji dla szkół niepublicznych jak porównanie społeczno-gospodarczych właściwości, czyli możliwości finansowych sąsiadujących powiatów prowadzących szkoły tego samego typu i rodzaju. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu w [...] wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej, a w wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna lecz z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 t.j. ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skarżąca jako organ prowadzący Centrum [...] , w ramach którego prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych uprawnione do otrzymania dotacji posiada legitymację prawną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przez powołanie się na art. 90 ust. 3 u.s.o. Warunki formalne skargi zostały spełnione. Skarga została złożona w terminie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa za pośrednictwem organu, którego akt zaskarżono. Sąd nie podzielił stanowiska organu, który wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na okoliczność kilkukrotnego kierowania przez Skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez organ i wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu. Jak bowiem wskazał organ Skarżąca pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. skierowała do organu pierwsze z ww. wezwań, które Uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr 231/2016 z dnia 12 maja 2016 r., doręczoną Skarżącej dnia 18 maja 2016 r., zostało rozpoznane odmownie w części dotyczącej uwzględnienia usunięcia naruszenia prawa w Uchwale nr 217/2016 Zarządu Powiatu [...] w odniesieniu do ustalenia miesięcznych kwot dotacji na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży kierunki medyczne i niemedyczne oraz w szkole policealnej dla dorosłych kierunki niemedyczne. Tym samym w ocenie organu, początek biegu terminu do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, tj. w sprawie skargi na Uchwałę Zarządu Powiaty w [...] nr 223/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r., rozpoczął się dnia 18 maja 2016 r., z czego wynika, że skarga jako wniesiona po terminie winna zostać odrzucona przez Sąd. Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku organu, skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy nie ww. Uchwały nr 217/2016 lecz Uchwały ją zmieniającej, tj. Uchwały nr 223/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. W odniesieniu zaś do zaskarżonej uchwały wskazywane przez organ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 kwietnia 2016 r. nie może mieć odniesienia, a to z tego powodu, że zaskarżona uchwała zapadła dopiero dnia 28 kwietnia 2016 r., tj. już po wniesieniu ww. wezwania przez Skarżącą. Ponadto jak wynika z treści ww. wezwania Skarżącej z dnia 27 kwietnia 2016 r. i odpowiedzi organu na nie (Uchwała nr 231/2016) nie dotyczyło ono zaskarżonej uchwały. W odniesieniu natomiast do zaskarżonej uchwały Skarżąca wniosła wezwanie z dnia 18 maja 2016 r. i choć dotyczyło ono również naruszenia prawa w zakresie ustalenia stawek dotacji na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży kierunki medyczne i niemedyczne to z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, która zmieniła ww. uchwałę nr 217/2016 w odniesieniu do całego § 1, uznać należy, że wezwanie to nie było powieleniem dotychczasowych wezwań Skarżącej odnoszących się do Uchwały podlegającej zmianie. Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska organu, zgodnie z którym, wbrew jednoznacznej treści § 1 zaskarżonej uchwały, zmianą nie został objęty § 1.1 ww. Uchwały nr 217/2016 a jedynie jego część. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego wszelkie zmiany winny być dokonywane w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości adresatów zmienianych norm prawnych. Skoro jednoznaczna treść § 1 zaskarżonej uchwały wskazuje na zmianę w zakresie całego § 1.1 Uchwały nr 223/2016 to nie sposób przyjąć, jak wskazuje organ, że zmianą nie został objęty wskazany § 1.1 w całości a jedynie jego część. Również powoływane przez organ zasady techniki prawodawczej nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić podstawy dla przyjęcia stanowiska organu za zasadne. Jak bowiem wskazano powyżej zmiany w zakresie przepisów prawa miejscowego winny być jednoznaczne i precyzyjne zaś zasady techniki prawodawczej nie stoją temu na przeszkodzie, pozwalają bowiem m.in. na wprowadzenie tekstu jednolitego zmienianego aktu, w przypadku konieczności wprowadzenia w nim zmian w takim zakresie, który mógłby uczynić akt zmieniany mało czytelnym – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w ocenie organu. Ponadto, jak wynika z § 85 załącznika do Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 t.j.), na stosowanie którego to aktu powołuje się organ, przepisy ustawy – w rozpoznawanej sprawie uchwały - zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany. Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Powiatu [...] Uchwałą nr 244/2016 z dnia 2 czerwca 2016 r., doręczoną Skarżącej dnia 10 czerwca 2016 r., odmownie rozpatrzył ww. wezwanie Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 maja 2016 r., a zatem skarga wniesiona przez Skarżącą w dniu 11 lipca 2016 r. (poniedziałek) wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w związku z czym jej zapisy winny być tworzone w oparciu o ogólne reguły tworzenia norm prawnych. Zbiór powyższych reguł zawarty został zawartych w ww. Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", na który to akt powołuje się organ jako stosowany przy tworzeniu zapisów zaskarżonej uchwały. Zgodnie z regułami zawartymi w ww. przepisach normy prawne inny być redagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm (§ 6.) wyrażały intencje prawodawcy a – jak już powyżej wskazano przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany (§ 85). Niewątpliwie jednak każdy akt prawny winien zawierać kompleksową regulację objętej nim materii w sposób umożliwiający jednoznaczną interpretację zawartych w nich regulacji. Prawidłowa legislacja w zakresie aktów prawa miejscowego winna być również sporządzona w sposób wykluczający wątpliwości w zakresie możliwości poddania ich sądowej kontroli. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zmieniająca wymogów powyższych nie spełnia. Sąd zauważa, bowiem, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę zmieniającą ww. Uchwałę nr 217/2016, mocą której Zarząd Powiatu [...] ustalił wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. Na mocy zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu [...] dokonał pełnej zmiany § 1 uchwały zmienianej, tj. określił kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2016 r. m.in. dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w zakresie szkół policealnych dla młodzieży kierunki medyczne i szkół policealnych dla młodzieży kierunki niemedyczne. Pomimo wprowadzenia ww. stawek uchwała zmieniająca nie zawiera uzasadnienia podstaw i sposobu ustalenia ich wysokości odsyłając w tym zakresie do uzasadnienia przyjętego dla stawek sprzed dokonanej zmiany. Taki sposób zmiany, choć umożliwia ustalenie brzmienia aktu prawnego, to pozostawia wątpliwości co do rzeczywistego zakresu dokonanej zmiany i może budzić poważane wątpliwości, co do zakresu i możliwości poddania tak dokonanej zmiany kontroli sądowej – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd zauważa bowiem, że z jednej strony de facto zaskarżona uchwała zmieniająca ponownie reguluje wysokość miesięcznej kwoty ww. dotacji to jednakże – z uwagi na podstawę jej ustalenia wskazaną w poprzedniej uchwale – powoduje istotne wątpliwości co do zakresu dokonanej zmiany. Oczywista jest bowiem okoliczność, że zmieniona ww. stawka dotacji winna wynikać ze wskazanych w u.s.o. podstaw jej określenia a zatem zmiany w jej zakresie nie mogą być dokonywane bez równoczesnego wskazania podstaw ponownego jej określenia, chociażby stawka ta pozostawała co do kwoty tożsama z dotychczasową. Tylko równoczesne, z ponownie określoną stawką dotacji, wskazanie zasad jej określenia stanowi jednoznaczne wskazanie adresatom takiej zmiany podstaw jej weryfikacji jak i możliwości dochodzenia ochrony swoich praw m.in. na drodze sądowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd wskazuje, że przy ponownym uchwalaniu zmiany ww. Uchwały Zarządu Powiatu [...] nr 217/2016, mocą której Zarząd Powiatu [...] ustalił wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, w zakresie zmiany wysokości kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2016 r. koniecznym jest precyzyjne uregulowanie w uchwale zmieniającej zarówno zakresu zmiany, tj. którego typu i rodzaju szkoły zmiany dotyczą – przy jednoczesnym pominięciu tych typów i rodzajów szkół, dla których stawka dotacji pozostaje w kwocie niezmienionej. Powyższa zmiana powinna być dokonana równocześnie ze zmianą zapisów uchwały zmienianej w zakresie uzasadnienia podstaw przyjętych dla określenia kwoty ww. miesięcznej dotacji objętych uchwałą zmieniającą. W ocenie Sądu wyłącznie zmiana dokonana w powyższy sposób zapewni wszystkim szkołom i placówkom niepublicznym na terenie Powiatu [...] jasność reguł obowiązujących w zakresie postawy oraz trybu przyznawania dotacji i ich weryfikacji. Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 996 t.j.) o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.