I SA/Sz 831/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2023 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) utrzymał w mocy decyzję nr 0314-2024-000281 o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2023 wydaną 17 stycznia 2024 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (organ I instancji). W podstawie prawnej organ wymienił: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 - K.p.a.); - § 2, § 6, § 12, § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.415 ze zm. - rozporządzenie MRRW); - art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm. - rozporządzenie 1306/2013); - art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm. - rozporządzenie 640/2014). W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ motywował, że [...] czerwca 2024 r. T. S. przez aplikację e-WniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2024. Zadeklarował powierzchnię 16,75 ha w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże. Następnie [...] lutego 2025 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] [...] o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 za rok 2024 w pomniejszonej wysokości, bowiem ustalił przedeklarowanie powierzchni w przypadku działki rolnej A o 0,28 ha (z 8,49 ha na 8,21 ha) oraz działki rolnej B o 0,28 ha (z 7,93 ha na 7,65 ha). Różnica wyniosła łącznie 0,56 ha, a więc ponad 3% w stosunku do powierzchni deklarowanej. W konsekwencji organ I instancji pomniejszył wysokość wnioskowanej płatności o podwójną stwierdzoną różnicę, czyli o 1,12 ha. Przyznał płatność do powierzchni 15,07 ha. Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej, organ w pełni zgodził się z organem I instancji. Nawiązał do § 2 ust. 1 pkt 1 - pkt 3, § 6 ust. 1, § 12 ust. 4 pkt 1, § 15 ust. 3 rozporządzenia MRRW. Motywował, że wnioskowana płatność mogła zostać przyznana jedynie do powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru trwałych użytków zielonych. W przypadku deklarowanej działki rolnej A - 8,49 ha (działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...]) powierzchnia kwalifikowalna była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] o 0,22 ha i nr [...] o 0,06 ha. Z kolei w odniesieniu do działki rolnej B - 7,93 ha (działki ewidencyjne nr: [...], [...]) powierzchnia kwalifikowalna była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] o 0,02 ha i nr [...] o 0,26 ha. Organ podkreślił, że powierzchnia referencyjna wymienionych działek została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym stanowi art. 67, art. 70 rozporządzenia 1306/2013. Ponadto w celu potwierdzenia właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni i dokładniejszego określenia powierzchni uprawnionej do dopłat obowiązkowe było wykorzystanie map oraz ortofotomap w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych. Technologia, która umożliwia wykorzystanie map oraz ortofotomap w postaci elektronicznej do kontroli wniosków powierzchniowych, nazywa się technologią systemów informacji geograficznej. Ortofotomapa odzwierciedla sytuację na gruncie, stanowi dowód jego użytkowania, obrazuje trwałe elementy krajobrazu danej działki. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia 640/2014, § 15 ust. 3 rozporządzenia MRRW nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowalny (powierzchnia MKO) na danej działce ewidencyjnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy powierzchnia trwałych użytków zielonych ustalona została na podstawie ortofotomapy, obrazującej stan faktyczny na gruncie istniejący [...] maja 2023 r. Na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie można przypisać kwalifikację do płatności - trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.). Zdaniem organu, należało wykluczyć z płatności zwarty obszar zadrzewień w centralnej części działki nr [...]. Fakt koszenia obszaru pod zadrzewieniami w 2024 r. nie oznacza, że był to trwały użytek zielony. Dodatkowo organ zaznaczył, że ustalenia w tym zakresie były dokonywane również w odniesieniu do 2023 r. w decyzjach organu I instancji nr 0314-2024-000281 z [...] stycznia 2024 r., następnie organu nr [...] z [...] czerwca 2024 r., a w dalszej kolejności w prawomocnym wyroku sygn. I SA/Sz 461/24, oddalającym skargę T. S.. Organ zaznaczył, że wbrew argumentom zawartym w odwołaniu powierzchnia zakwalifikowana do płatności jako trwały użytek zielony nie została pomniejszona o obszary zacienione ani o licznie występujące zadrzewienia. Pojedyncze zadrzewienia nie zostały wykluczone z płatności pomimo ich licznego występowania. W podsumowaniu organ przyjął, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku to 16,75 ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku postępowania to 16,19 ha, różnica wynosi 0,56 ha, czyli 3,46 %. Przy takim zawyżeniu, zgodnie z art. 19 rozporządzenia 640/2014, płatność podlegała zmniejszeniu o 0,56 ha x 2 x [...] zł. W rezultacie płatność stanowi kwotę [...]zł ([...] zł - [...] zł). T. S. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu. Argumentował, że skarga dotyczy pomiaru powierzchni, kwalifikującej się do płatności. Zdaniem skarżącego, pomiary powierzchni zgłoszonej do płatności dokonane "metodą foto przy biurku" obarczone są dużym błędem. Na działkach skarżącego, objętych wnioskiem o płatność, występują liczne zadrzewienia, a tym samym zacienienia. Wobec tego potrzebne były pomiary działek skarżącego na miejscu. Skarżący zaznaczył, że we wniosku o płatność wymienił powierzchnie działek rolnych według pomiarów wykonanych na miejscu w latach wcześniejszych. Przedstawił wraz z odwołaniem film i zdjęcia, z których wynika, że w centrum działki nr [...] występują zadrzewienia, a wokół nich jest wykaszana łąka. Zdaniem skarżącego, zakwestionowany obszar jest trwałym użytkiem zielonym od ponad piętnastu lat. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że "urzędnicy ARiMR w S. kłamią twierdząc, że to nie jest trwały użytek zielony." Ponadto wszystkie odpowiedzi na składane pisma przychodzą po ustawowym terminie jednego miesiąca. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że sąd uwzględnił skargę z zasadniczo innych przyczyn niż te, do których skarżący nawiązywał w swojej argumentacji. W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyłączenia od stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. nie dotyczą kontrolowanej decyzji). Oznacza to, że sąd jest zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Wobec tego poza granicami skargi, ale w granicach sprawy, należy przypomnieć, że w myśl art. 10a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2025.1363 ze zm. - ustawa o ARiMR), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 (art. 10a ust. 1). W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10a ust. 1a). Następnie stosownie do art. 107 § 1 pkt 5, pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera między innymi rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W art. 107 § 3 K.p.a. ustawodawca uściślił, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczone przepisy prawa okazały się istotne dla wyniku niniejszej sądowej kontroli legalności. Trzeba zauważyć, że zgodnie z treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nr [...] -[...] o przyznaniu skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2023 wydaną [...] stycznia 2024 r. Następnie w uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ konsekwentnie odnosił się do płatności rolno-środowiskowo -klimatycznej, ale na 2024 r., nie na 2023 r. Co więcej, na potwierdzenie przedstawionych ustaleń faktycznych, argumentacji prawnej organ przywołał wcześniejsze decyzje, dotyczące skarżącego oraz płatności rolno-środowiskowo -klimatycznej na 2023 r., w tym decyzję organu I instancji nr 0314-2024-000281 wydaną [...] stycznia 2024 r. Jak wynika z akt przedstawionych sądowi przez organ, decyzja organu I instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo -klimatycznej na 2024 r. została wydana [...] lutego 2025 r. i oznaczona numerem [...] Wobec tego mocą kontrolowanej decyzji organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o innej dacie, innym numerze i dotyczącą innego przedmiotu (inny rok objęty płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną) niż następnie omówione w uzasadnieniu tej decyzji. Ponadto decyzja organu I instancji nr 0314-2024-000281 z [...] stycznia 2024 r., wymieniona przez organ w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, stała się już wcześniej decyzją ostateczną, a następnie prawomocną w wyniku oddalenia skargi wyrokiem z [...] stycznia 2025 r. sygn. I SA/Sz 461/24. Te podstawowe błędy organu spowodowały, że zaskarżona decyzja nie mogła zostać zaakceptowana przez sąd z punktu widzenia prawa. Oznaczają bowiem, że organ albo przyjął nieprawidłowe rozstrzygnięcie, albo przytoczył nieadekwatną argumentację. Poza tym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która była uprzednio przedmiotem postępowania odwoławczego. Decyzję administracyjną powinna cechować faktyczna i prawna spójność w zakresie ustaleń faktycznych, powołanej podstawy prawnej i treści rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie, przy braku takiej konsekwencji organu, decyzja administracyjna nie spełnia kryterium zgodności z prawem. Istnieje bowiem podstawowa wątpliwość, o czym organ rzeczywiście zamierzał rozstrzygnąć, na podstawie jakich przesłanek faktycznych i prawnych. W podsumowaniu sąd ocenia, że organ wydał zaskarżoną decyzję przy istotnym naruszeniu art. 107 § 1 pkt 5, pkt 6, § 3 K.p.a., art. 10a ust. 2 pkt 1, pkt 2 ustawy o ARiMR, w sposób który nie tylko mógł, ale niewątpliwie znacząco wpłynął na wynik sprawy. Z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią jej uzasadnienia nie wynika jednoznacznie przedmiot zaskarżonej decyzji - płatność na 2023 r., czy na 2024 r. Rozstrzygnięcie stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej w innym postępowaniu, w innym przedmiocie (inny rok objęty płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną) i dodatkowo już ostatecznej, prawomocnej. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. W szczególności rzetelnie i wszechstronnie wyjaśni, a w dalszej kolejności omówi w motywach podjętej decyzji podstawę faktyczną i prawną przyjętego rozstrzygnięcia, przy zachowaniu spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem oraz przy zachowaniu tożsamości przedmiotu prowadzonego postępowania na etapie każdej instancji. Dotychczas organ tych obowiązków nie dopełnił. Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 209 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi.