I SA/Sz 835/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatu K. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., Nr [...] , o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazane powyżej postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym, ustalonym przez organ. W dniu [...] r. producent, J. M. złożył w Biurze Powiatu K. ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (w skrócie PROW), pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (w skrócie ONW) na 2010 r. Następnie, w dniu 30 maja 2011 r. producent wystąpił do organu o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie płatności bezpośrednich za 2010 i 2011 r. dla działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] , do czasu wydania decyzji za 2004 r. i jej uprawomocnienia. Kierownik Biura Powiatu K. ARiMR, po rozpatrzeniu wyżej wskazanego wniosku, odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że ocenie podlega posiadanie gruntów rolnych wchodzących w skład całego gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że wynik weryfikacji wniosku i poszczególnych działek odnoszony jest do całego złożonego wniosku i zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno unijnymi jak i krajowymi, dotyczącymi przyznawania płatności, niemożliwym jest wyłączenie do odrębnego postępowania poszczególnych działek. Zdaniem tego organu zawieszenie postępowania w części, pozostawałoby bowiem w sprzeczności z szeroko rozumianym interesem społecznym, w kontekście wydatkowania środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz budżetu krajowego. W zażaleniu wniesionym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, producent wskazał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki wynikające z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "K.p.a.", tj. do zawieszenia postępowania na żądanie strony. Zarzucił organowi I instancji, że w sposób lakoniczny stwierdził, iż naruszenie postępowania spowoduje naruszenie interesu publicznego, co nie stanowi precyzyjnego i wystarczającego uzasadnienia, w sytuacji gdy dotychczasowe wyroki WSA, wydane w sprawie przyznania mu płatności za 2004 r., wskazują niezbicie na zdecydowane nieprawidłowości w prowadzonych dotychczas postępowaniach przez organy. W odniesieniu do przepisów prawa europejskiego, producent podkreślił, że nie regulują one wyłączenia możliwości stosowania przepisów K.p.a., w części dotyczącej uprawnienia strony do wnioskowania o zawieszenie postępowania. Producent wywiódł, że skoro ustawodawca europejski mówiąc o dopłatach posługuje się pojęciem "działka rolna" a nie np. gospodarstwo rolne, to każdą działkę rolną będącą w posiadaniu producenta traktuje się jako osobny przedmiot wniosku i każda działka stanowi odrębny przedmiot postępowania. W związku z powyższym producent wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i o zawieszenie postępowania w zakresie wnioskowanym. Rozpoznając zażalenie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji podzielił stanowisko organu I instancji na wstępie wskazując, że nie ma racji producent twierdząc, iż w prowadzonym przez organ postępowaniu nie znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Organ ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tejże ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przywołując treść poszczególnych przepisów prawa, dotyczących przyznawania wnioskowanych przez producenta płatności, a mianowicie, art. 7 ust. 1 i1a,art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 57 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), organ ten wyjaśnił, że ich wykładnia nasuwa wniosek, że przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej stanowi integralną całość i organ zobowiązany jest w toczącym się postępowaniu do rozpatrzenia go w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych powierzchni działek rolnych, nie zaś do poszczególnych z osobna. Biorąc powyższe organ nie zgodził się z twierdzeniem producenta, że w ramach jednego postępowania prowadzonych jest kilka postępowań odpowiadających liczbie zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, wobec czego istnieją możliwości rozpatrzenia wniosku o zawieszenia postępowania odnośnie tylko części działek. W ocenie organu za takim rozumieniem przepisów przemawia również wykładnia przepisu art. 98 K.p.a., na który powołał się producent, a który to przepis nie wskazuje na możliwość zawieszenia postępowania w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J M zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, § 1 i § 4, 98 § 1 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W jej uzasadnieniu w całości powtórzył argumentację podniesioną w zażaleniu, dodając, że brak zawieszenia postępowania spowoduje szkodę po stronie producenta, gdyż nie otrzyma dopłat nawet za bezsporne działki rolne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tj. uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie organu odmawiające zawieszenia postępowania, wszczętego wnioskiem producenta o przyznanie mu płatności bezpośrednich do trzydziestu ([...]) działek wykazanych we wniosku, które to zawieszenie miałoby dotyczyć wyłącznie dwóch ([...]) działek, gdyż działki te w ocenie skarżącego są sporne z uwagi na toczące się postępowanie za 2004 r. W związku z tym, że płatność bezpośrednia przysługuje rolnikowi, który spełnia określone przepisami prawa materialnego warunki, na wstępie merytorycznych rozważań należało przywołać treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz.1051 ze zm.), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: - posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, - wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; - przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, - został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw, tj. roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Rację ma organ administracji przyjmując, że postępowanie w sprawie przyznania płatności to jedno postępowanie, w którym bada się zasadność przyznania konkretnej płatności w stosunku do wszystkich zadeklarowanych przez producenta gruntów "(...) wchodzących w skład gospodarstwa rolnego", o czym stanowi przepis art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Powyższa teza pozostaje spójna z definicją gospodarstwa rolnego, zawartą w art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy, która podaje, że jest nim "gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W myśl zaś art. 2 lit. b wskazanego rozporządzenia "gospodarstwo" oznacza "wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego". Oznacza to, że na gruncie powołanej ustawy i aktów wspólnotowych, regulując zasady przyznawania płatności ustawodawca przewidział tryb wnioskowy – poprzez złożenie wniosku, który zawiera kompletne dane dotyczące ilości posiadanych przez niego działek rolnych, ich powierzchni i rodzajów użytków. Takie stanowisko wynika wprost z art. 18 ust. 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów". Końcowym rezultatem postępowania jest decyzja o przyznaniu płatności w żądanym zakresie albo o odmowie przyznania płatności, bądź też o przyznaniu jej w pomniejszonej kwocie, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 cytowanej ustawy). Rozstrzygnięcie organu, co do przyznania producentowi określonej płatności, dotyczy zatem wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie, a nie tylko do ich części. Dane zawarte we wniosku niezbędne są bowiem do dokonania właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że już same przepisy prawa materialnego, nie zezwalały na częściowe zawieszenie postępowania w przedmiocie przyznania producentowi płatności bezpośrednich. W tym miejscu wskazać należy, że ocena skarżącego odnośnie tego, że dwie ([...]) spośród trzydziestu ([...]) działek są sporne, powinna być - w ramach toczącego się postępowania - wyjaśniana, do czego zresztą organy zostały zobowiązane przepisem art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym "w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej (...) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Odnosząc się do zarzutu strony odnośnie zakresu stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że żaden z przepisów K.p.a. czy też przepisów wspólnotowych, nie przewiduje możliwości częściowego zawieszenia postępowania. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że zmiany jakie zostały wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r., dopuszczają jedynie możliwość umorzenia postępowania części, w której stało się ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że powołany w skardze przepis art. 98 K.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu", należy rozumieć wyłącznie jako możliwość zawieszenia całego postępowania, którego ramy zostały zakreślone przedmiotowym wnioskiem strony. Jednocześnie Sąd, ustosunkowując się do podniesionego zarzutu skarżącego co do zbyt lakonicznego uzasadnienia organu w przedmiocie braku przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w art. 98 § 1 K.p.a., wskazuje, że przesłanka ta była przedmiotem oceny organu I, a nie II instancji. Organ II instancji uznał bowiem, co zostało już wskazane na wstępie, że powołane powyżej przepisy prawa materialnego i procesowego w ogóle nie dają możliwości częściowego zawieszenia postępowania, zarówno z urzędu jak i na wniosek, takiego bowiem rozwiązania ustawodawca nie przewidział. W ocenie Sądu nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem strony, że brak zawieszenia postępowania spowoduje szkodę po stronie producenta, gdyż nie otrzyma dopłat nawet za bezsporne działki rolne. Zdaniem Sądu - wręcz odwrotnie. Zawieszenie postępowania spowoduje jego przedłużenie, a zatem późniejsze merytoryczne rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji może prowadzić potencjalnie do rozdysponowania środków unijnych przed jego zakończeniem i pozbawieniem skarżącego ich wypłaty. Dlatego wbrew stanowisku skarżącego organ rozważył konsekwencje ewentualnego zawieszenia postępowania, biorąc pod uwagę całokształt przepisów regulujących dane zagadnienie, w tym ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 – 11, art. 77, § 1 i § 4 K.p.a., w szczególności zasadę praworządności, zasadę przekonywania strony i prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mają oparcia w obowiązującym prawie, i działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.