I SA/Sz 844/16

Dnia 28 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA – Ewa Wojtysiak po rozpatrzeniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] na czynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w przedmiocie odmowy zwrócenia się z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Przedsiębiorstwo [...] [...] – dalej jako: "Spółka" pismem z dnia 5 lipca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na czynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] w przedmiocie odmowy zwrócenia się do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] [...] na potrzeby postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w [....],[....] Wydział Gospodarczy, pod sygn. akt [....]. Ze stanu sprawy wynika, że w toku postępowania cywilnego prowadzonego pod sygn. akt [...] zainicjowanego pozwem Spółki, Sąd Okręgowy w [...], [...] Wydział Gospodarczy zwrócił się w dniu 4 lutego 2016 r. do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] – dalej jako: "Dyrektor UKS" z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z uwagi na interes publiczny, urzeczywistnianie prawa obywateli do rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. Dyrektor UKS stwierdził, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 ust. 1b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 553 ze zm.) i w związku z tym uznał za niezasadne zwrócenie się z wnioskiem do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej – dalej jako: "GIKS" o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej. Pismem z dnia 25 marca 2016 r. Sąd Okręgowy w [...] ponownie zwrócił się do Dyrektora UKS z przedmiotowym wnioskiem na okoliczność prowadzonego postępowania kontrolnego, a w tym szczególności na okoliczność nacisków i przymuszeń, które rzekomo stosowali pracownicy wobec przesłuchiwanych w toku postępowania kontrolnego świadków, z uwagi na interes publiczny, urzeczywistnianie prawa obywateli do rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. W dniu 21 kwietnia 2016 r. Dyrektor UKS po dokonaniu analizy wniosku z dnia 25 marca 2016 r. stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do wystąpienia o zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej osób objętych przedmiotowym wnioskiem. Spółka w dniu 24 maja 2016 r. wezwała Dyrektora UKS do usunięcia naruszenia prawa, które w ocenie Spółki polegało na odmowie zwrócenia się do GIKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] na potrzeby postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w [...], pod sygn. akt [....]. W piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. Dyrektor UKS wyjaśnił Spółce motywy odmowy wskazując, że odmowa zwrócenia się do GIKS z przedmiotowym wnioskiem nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej (...), o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Spółka na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2, art. 146 p.p.s.a. wniosła skargę na czynność Dyrektora UKS z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków polegającą na odmowie zwrócenia się do GIKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] – [...] na potrzeby postępowania cywilnego prowadzonego pod sygn. akt [....] przez Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Gospodarczy. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi UKS naruszenie art. 34 ust. 1b w zw. z art. 1 ust. 1 z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 720 ze zm.) – dalej jako: "u.k.s." w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że: – okoliczność, w której świadkowie składają w postępowaniu cywilnym przed Sądem Okręgowym w [...] zeznania sprzeczne z zeznaniami złożonymi w trakcie postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...], które podważają wyniki tej kontroli nie stanowi podstawy do uznania, że konieczne jest zwolnienie z tajemnicy skarbowej osób objętych wnioskiem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 u.k.s. celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, a więc wzgląd na potrzebę ochrony budżetu państwa przed ewentualnymi odsetkami czyni koniecznym zwolnienie z tajemnicy skarbowej inspektorów kontroli skarbowej, – nie zachodzi ważny interes publiczny uzasadniający zwolnienie z tajemnicy skarbowej osób objętych wnioskiem, podczas, gdy interes publiczny przejawia się tu chociażby w potrzebie "obrony" wyników postępowania kontrolnego i w konsekwencji ochrony budżetu państwa przez koniecznością zwrotu Skarżącej nienależnie pobranej kwoty podatków wraz z odsetkami, – nie zachodzi ważny interes publiczny uzasadniający zwolnienie z tajemnicy skarbowej osób objętych wnioskiem, podczas gdy przemawia za tym wzgląd na dobro wymiaru sprawiedliwości, który mieści się w pojęciu "interesu publicznego" w rozumieniu art. 43 ust. 1b u.k.s., – ujawnienie informacji objętej tajemnicą skarbową nie urzeczywistni prawa obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach kontroli skargowej i jawności życia publicznego, podczas gdy już powyższe niejasności uzasadniają potrzebę zwolnienia osób objętych wnioskiem z tajemnicy skarbowej na potrzeby postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w [...], a ponadto Urząd Kontroli Skarbowej w [...] na podstawie art. 34a ust. 5 pkt 5 u.k.s. ujawnił tajemnice skarbową udostępniając Sądowi Okręgowemu w [...] i stronom akta postępowania kontrolnego. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o: – stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora UKS polegającej na odmowie zwrócenia się do GIKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] na potrzeby postępowania cywilnego, – zasądzenie od Dyrektora UKS kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor UKS wniósł o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podatkowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej jako: "u.u.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 u.u.s.a. wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest decyzja, postanowienie, akt, czy czynność o której mowa w ww. przepisach, lecz czynność polegająca na odmowie zwrócenia się przez Dyrektora UKS do GIKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], w związku z postępowaniem cywilnym prowadzonym przez Sąd Okręgowy w [...]. Zdaniem Sądu w świetle ww. przepisów prawa czynność, której podjęcia domaga się Skarżąca, nie jest żadnym z aktów opisanych w pkt 1-3. W tej sytuacji kluczową kwestią, dla określenia możliwości poddania niedziałania organu kontroli skarbowej kognicji sądu administracyjnemu, pozostaje ustalenie, czy odmowa zwrócenia się przez Dyrektora UKS do GIKS z przedmiotowym wnioskiem mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymaga wskazania, że zagadnienie wyrażenia zgody na ujawnienie przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową regulują przepisy art. 34 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 720 ze zm.) – dalej jako: "u.k.s.". Zgodnie z art. 34 ust. 1a u.k.s. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej może wyrazić zgodę na ujawnienie przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej oraz kierowników komórek organizacyjnych, o których mowa w art. 10 ust. 3, określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę inną niż skarbowa i objętych ochroną na podstawie odrębnych ustaw, wskazując jednocześnie sposób udostępnienia i wykorzystania ujawnianych informacji. Natomiast w myśl art. 34 ust. 1b u.k.s. wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 1a, może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz gdy jest to konieczne dla osiągnięcia celów kontroli skarbowej lub jeżeli ujawnienie tych informacji urzeczywistni prawo obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 3) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 4) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, 5) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (por. kom. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21-24 oraz kom. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r. s. 59-61). Akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006, nr 2, s. 18). W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę na czynność określoną przez nią jako czynność z zakresu administracji publicznej. W toku postępowania sądowego o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...], Sąd Gospodarczy [...] Wydział Gospodarczy zwrócił się dwukrotnie do Dyrektora UKS o wyrażenie zgody na zwolnienie z tajemnicy skarbowej świadków celem ich przesłuchania. Dyrektor UKS uzasadnił odmowę dokonania żądanej czynności w skierowanych do Sądu Okręgowego pismach z dnia 25 marca 2016 r. i 16 lutego 2016 r. Tym samym autorem wniosku oraz adresatem odpowiedzi Dyrektora UKS nie była Skarżąca. Sąd stoi na stanowisku, że aby uznać taką czynność (działanie, zaniechanie) za podlegające kontroli sądowej należy wyjaśnić, czy Skarżąca na podstawie stosownego przepisu prawa posiadała uprawnienie, które zostało ograniczone przez Dyrektora UKS powodując stan niezgodny z normą prawną. Tym samym należy zbadać, czy Skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego, który pozostaje w związku z aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie interes Skarżącej należy określić jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie powoduje natomiast powstania legitymacji skargowej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyjaśnia, że czynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to czynność o charakterze zewnętrznym, skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi administracyjnemu. Ponadto jest to czynność, która dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że dana czynność ustala (odmawia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) – określone uprawnia bądź obowiązki, wynikające z prawa administracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydawnictwo LexisNexis, wydanie 3, str. 64-65). Sąd podkreśla, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Tym samym, działanie organu może stanowić zaskarżalna czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków podmiotu, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na podmiot obowiązek podjęcia określonych działań. W rozpatrywanym przypadku związek taki nie występuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona czynność nie należy do żadnej z określonych w art. 3 p.p.s.a kategorii aktów bądź czynności, których zaskarżenie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, to zasadne stało się odrzucenie skargi. Reasumując Sąd wskazuje, że analiza przepisów u.k.s. oraz przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie pozwala na przyjęcie, iż skarżona czynność Dyrektora UKS jest czynnością należącą do właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, Skarżącej przysługuje interes prawny w żądaniu podjęcia przez Dyrektora UKS zaskarżonej czynności. Istotne znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma okoliczność, Dyrektor UKS odmówił wystąpienia z wnioskiem GIKS o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników UKS w [...], odpowiadając na wezwanie Sądu Okręgowego w [...], a nie Skarżącej. A zatem Skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, co jednak nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi przyjmuje formę postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Natomiast według art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.