I SA/Sz 86/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Zaremba Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant: Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.T. - właściciela [...] w S. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003 o d d a l a skargę Skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003,, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.T. - właściciel [...] w S., domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Skarżący podniósł zarzut niezgodności uchwały z obowiązującym prawem, a w szczególności z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), a także z art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 12 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, wskazując, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Najbliższymi powiatami graniczącymi z powiatem stargardzkim spośród wymienionych w uchwale są powiaty gryfiński, szczeciński i myśliborski. Natomiast powiaty policki, kołobrzeski i kamieński nie graniczą z powiatem stargardzkim, a z uchwały nie wynika dlaczego za podstawę ustalenia dotacji wybrano powiat gryfiński. Powyższa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003r. Dalej w skardze wskazano, że uchwała podjęta [...] r. weszła w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2003r., co spowodowało, iż z dotacji wypłaconych do połowy 2003r. w kwocie [...] zł na jednego ucznia na podstawie zaskarżonej uchwały potrącono kwoty nadpłaty. W związku z powyższym skarżący zarzucił, że wszelkie zmiany stanu prawnego są dopuszczalne z mocą wsteczną w przypadku zwiększenia praw podmiotu uprawnionego albo zmniejszenie zobowiązań podmiotu zobowiązanego. Nie można natomiast ograniczać z mocą wsteczną wcześniej przyznanych praw lub nakładać w tym trybie dodatkowych obowiązków. Zdaniem skarżącego, uchwała Zarządu Powiatu złamała wskazane reguły w odniesieniu do niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, gdyż zmniejsza ona z mocą wsteczną już przyznane i wypłacone dotacje, a tym samym narusza art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nie dopuszcza nadania aktowi prawnemu mocy wstecznej, jeżeli stałyby temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Wypłacenie dotacji w wysokości mieszczącej się w widełkach wyznaczonych przez ustawę o systemie oświaty, a następnie jej odebranie na mocy zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu działającej z mocą wsteczną stanowi, w ocenie M.T., jaskrawe pogwałcenie zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Ponadto w skardze podniesiono, że przyznanie dotacji konkretnemu podatnikowi powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż żaden przepis ustawowy nie uprawnia Zarządu Powiatu do wydania uchwały określającej w sposób generalny wysokości dotacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Sz 145/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na uchwałę Zarządu Powiatu stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż Zarząd Powiatu w S. podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu S. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty stanowi w art. 90 ust. 3, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (50% kwoty dla szkół publicznych). W identyczny sposób ustalono dotacje dla szkół niepublicznych w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w S. używając zwrotu "najbliższy powiat". Powiatami najbliższymi w stosunku do powiatu S. są powiaty: gryfińskim, szczeciński i myśliborski. Dla powiatów tych wydatki na jednego ucznia wynoszą odpowiednio 103 zł, 155 zł i 174,40 zł. Powiaty te są jednocześnie powiatami sąsiednimi i graniczącymi z powiatem S. Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, każdy z wymienionych wyżej powiatów powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej w powiecie S. Nie zachodzi bowiem taka sytuacja, aby tylko jeden powiat był powiatem najbliższym. Wybór przez Zarząd Gminy w S. powiatu gryfińskiego, jako jedynego do określenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w powiecie S., jest zatem wyborem dokonanym niezgodnie z zapisem uchwały Rady Powiatu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu w S. podniósł zarzut, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że Zarząd Powiatu określił dotację dla szkół niepublicznych niezgodnie z uchwałą Rady Powiatu, biorąc za podstawę wydatki tylko jednego najbliższego powiatu - gryfińskiego, czym naruszył przepisy prawa. M.T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r., sygn. akt GSK 1187/04, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji, przywołując treść art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, dokonał gramatycznej wykładni tego przepisu, koncentrując się w szczególności na użytym w nim określeniu "najbliższą gminę lub powiat". Dokonując wykładni przedmiotowego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu oraz - z uwagi na treść art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, a także art. 119 i art. 123 ustawy z dnia 26 listopada 1999r. o finansach publicznych - kryterium możliwości finansowych powiatu. Stosownie do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, treść art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie uzasadnia poglądu, iż podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej powinny stanowić wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie tego typu szkoły w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi s. Kryterium takie nie zostało również ustalone w uchwale Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...]. Treść § 4 ust. 3 twej uchwały zawiera identyczną regulację, jak zawarta w analizowanym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W treści tego i pozostałych postanowień uchwały z dnia 27 marca 2002r. Rada Powiatu nie zamieściła przepisu zobowiązującego Zarząd Powiatu do ustalania wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej przy uwzględnieniu wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły tego samego typu i rodzaju w każdym z trzech powiatów najbliższych powiatowi stargardzkiemu. Oznacza to w konsekwencji, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w S. za podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w wysokości 50% wydatków bieżących na każdego ucznia, ponoszonych w szkołach tego samego typu tylko w powiecie gryfińskim, wbrew odmiennym ustaleniom zawartym w zaskarżonym wyroku, nie może być kwalifikowane jako niezgodne z treścią uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. Nr [...] r. Sąd II instancji wskazał również, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrzy pozostałe zarzuty skargi wniesionej przez M.T., a dotyczące braku kompetencji Zarządu Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały oraz wydania jej z mocą wsteczną. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Sąd uznał, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), Sąd wskazuje, iż w myśl tego przepisu, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Gramatyczna wykładnia przedmiotowego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Przepis ten stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższego powiatu nie wskazuje, że za miarodajną podstawę do ustalenia wysokości dotacji należy przyjąć średnią wydatków ze wszystkich najbliższych powiatów lub wydatków w tym powiecie, który ma największą liczbę liceów ogólnokształcących dla pracujących. Ustawodawca respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Paragraf 4 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] r., Nr [...], zawiera identyczną regulację, jak zawarta w analizowanym przepisie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Powyższe oznacza zatem, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w S. za podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w wysokości 50% wydatków bieżących na każdego ucznia, ponoszonych w szkołach tego samego typu tylko w powiecie gryfińskim, nie może być kwalifikowane jako niezgodne z obowiązującym prawem. Bezzasadnym jest również podniesiony w skardze zarzut braku kompetencji Zarządu Powiatu w S. do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), do zadań zarząd powiatu należy wykonywanie uchwał rady powiatu oraz wykonywanie budżetu powiatu. Przepisem § 12 uchwały z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu S., Rada Powiatu w S. powierzyła realizację tej uchwały Zarządowi Powiatu w S., m.in. zobowiązując Zarząd do ustalenia planowanej wysokości dotacji na jednego ucznia w zależności od typu i rodzaju szkoły w danym roku kalendarzowym (§ 5 omawianego aktu). Stosownie do powyższego, Zarząd Powiatu na podstawie przywołanego art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 4 i 5 uchwały z dnia [...] r., zrealizował spoczywający na nim obowiązek i w dniu [...] r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dotacji dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w roku 2003. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, iż podjęcie uchwały w dniu 13 maja 2003r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003r. było niezgodne z prawem. W myśl art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W systemie prawa polskiego obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Polega ona na zdecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, które dopiero powstaną. W przypadku, gdy normodawca nie wskaże w sposób jednoznaczny daty obowiązywania aktu, wtedy przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Dyrektywy legislacyjne - nie pozostawiają jednak wątpliwości w zakresie prawotwórczej aktywności normodawcy w przedmiocie retroaktywnego działania prawa. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, iż działanie normy prawnej z mocą wsteczną dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy prawodawca wprost o tym postanowi w przepisach końcowych, bądź w innych, posiadających moc wsteczną, wynikającą z ich treści. Analiza powołanego przepisu potwierdza również zasadę, iż istnieje możliwość wprowadzanym do obrotu prawnego przepisom nadania mocy wstecznej, ale wyłącznie w wypadku, gdy chodzi o poprawę sytuacji prawnej danego podmiotu, konkretnie określonej przez normodawcę, z równoczesnym zapisem o ich wstecznym działaniu. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie albowiem uchwała Zarządu Powiatu będąca przedmiotem zaskarżenia, wydana w wykonaniu uchwały Rady Powiatu ustala dotację dla szkół niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne w roku 2003, jest podstawą wypłaty dotacji dla uprawnionego, który wystąpił ze stosownym wnioskiem tj. w przedmiotowej sprawie dla M.T. właściciela [...] w S. W niniejszej sprawie, podjęcie uchwały dotyczącej dotacji na 2003r. dopiero w dniu [...] r. i nadanie jest wstecznej mocy obowiązującej było podyktowane faktem, iż ani w grudniu 2002r. ani w styczniu 2003r. Zarząd Powiatu nie dysponował kwotą subwencji oświatowej z budżetu państwa. Sama subwencja musi być wydatkowana w danym roku budżetowym w dwunastu miesięcznych częściach począwszy od miesiąca stycznia do grudnia na podstawie uchwały. W konsekwencji stwierdzić należy, że nadanie zaskarżonej uchwale Zarządu wstecznej mocy obowiązującej było zabiegiem koniecznym, wynikającym z normalnego toku uchwalania i rozdysponowania środków finansowych, stanowiących budżet państwa i jednostki budżetowej. Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia wypłaty kwot dotacji w zaniżonej wysokości (tj. wypłat w kwocie pomniejszonej o uprzednio wypłaconą nadpłatę) nie może zostać rozstrzygnięta przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Celem tego postępowania jest zbadanie legalności zaskarżonej uchwały ustalającej kwoty dotacji dla szkół określonego typu i rodzaju. Podnoszona zaś przez skarżącego okoliczność wypłaty dotacji w pomniejszonej zdaniem skarżącego wysokości a odnosząca się do określonej liczbowo grupy uczniów i za określony okres jako stanowiąca sprawę indywidualną, może być rozstrzygnięta w drodze odrębnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ A. Polańska /-/ K. Zaremba /-/ M. Kowalewska