I SA/Sz 862/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi O. R. Ł. – P. R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na informację Samorządu Województwa z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Samorząd Województwa, działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, ze zm.) oraz na podstawie § 4.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371), w wyniku rozpatrzenia wniosku O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o dofinansowanie w kwocie [...] zł na realizację środka 4.1. "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa", odmówił Spółce przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Samorząd Województwa wyjaśnił, że wniosek Spółki o dofinansowanie został zakwalifikowany do odmowy przyznania pomocy ze względu na niezgodność rzeczową wniosku z zakresem przewidzianym w ramach środka: "Tworzenie muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu prezentowanie lokalnego rzemiosła, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi", objętego przepisami ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w ramach realizacji operacji: "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa. Planowana operacja zakładała sfinansowanie rzeźby pt. "[...]", co – zdaniem organu - nie wpisuje się w zakres "tworzenia muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu prezentowanie lokalnego rzemiosła, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi", a zatem nie może zostać objęta dofinansowaniem z PO RYBY 2007-2013. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, lecz pismem z dnia [...] r. organ poinformował o negatywnym wyniku rozpatrzenia tego wezwania. Organ wskazał, że wniosek Spółki pn. "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa, a także promocja obszaru objętego LSROR poprzez stworzenie izby pamięci rybaków tradycji zawodu rybaka oraz tragicznych wypadków na morzu" został zakwalifikowany do odmowy przyznania pomocy na etapie weryfikacji formalnej i zgodności z programem operacyjnym, ze względu na niezgodność rzeczową wniosku z zakresem przewidzianym w ramach środka: "Tworzenie muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu prezentowanie lokalnego rzemiosła, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi" - Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa. Organ zwrócił też uwagę, że "promocja obszaru objętego LSROR" w PO RYBY 2007-2013, obejmuje tzw. "projekty miękkie", takie jak: szkolenia czy spotkania promocyjne, targi, festyny itp. i nie dotyczy wniosków związanych z dofinansowaniem budowy muzeów, izb pamięci itp. Ponadto niemożliwe jest określenie w jaki sposób "...operacja przyczyni się do stworzenia mechanizmów do rozwoju turystyki poprzez działania zapewniające przedłużenie sezonu oraz realizację projektów związanych z rozwojem turystyki rybackiej" - jaki stawia sobie Beneficjent w jednym z celów operacji. Równocześnie Samorząd Województwa zawarł w piśmie pouczenie, że "od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia". Skarżąc ww. pismo Samorządu Województwa z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie – nazywając je "decyzją" – Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nie do końca można się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż zamierzenie Wnioskodawcy nie wpisuje się w zakres "tworzenia muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu prezentowanie lokalnego rzemiosła, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi". Zdaniem Skarżącej, semantyczne brzmienie "izba pamięci" można kojarzyć z pomieszczeniem, w którym przechowuje się i udostępnia zwiedzającym pamiątki związane z jakąś osobistością lub jakimś zdarzeniem historycznym. Należy jednak zwrócić uwagę na ewolucję tego słowa, bowiem obecnie izby pamięci występują również w formie wirtualnej. Celem pomysłodawców, a następnie wnioskodawców, jest zachowanie dziedzictwa kulturowego i historycznego rybołówstwa na ziemiach powiatu k. i k. przez stworzenie izby pamięci rybaków, którzy tragicznie zginęli na morzu. Na izbę pamięci będą składały się: 1) pomnik - w postaci kobiety oczekującej, 2) tablice pamiątkowe - imiennie tablice upamiętniające rybaków, 3) strona internetowa - na której przedstawione będą życiorysy rybaków, którzy zginęli podczas wykonywania swojego zawodu. W przekonaniu Skarżącej, cały ten kompleks działania, którego pomnik jest tylko jednym z elementów, może być bez żadnych wątpliwości podciągnięty pod określenie "izby pamięci" i jednocześnie stanowić udokumentowany element dziedzictwa kulturowego i historycznego rybołówstwa na ziemiach powiatu k. i k. oraz stanowić promocję obszaru objętego LSROR przez promowanie rybackości na terenach związanych z gospodarką rybacką. Z uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika też, że wnioskodawca zamierzał realizować dwa zakresy przewidziane w rozporządzeniu, tj. utworzenie izby pamięci i promocję obszaru objętego LSROR. W związku z tym, Skarżąca zarzuciła, że odmowna decyzja Samorządu Wojewódzkiego w uzasadnieniu wskazuje wyłącznie na niezgodność zgłoszonego zakresu przewidzianego w § 3.1 pkt. 9 rozporządzenia, a pomija zakres wniosku określonego w pkt. 8 tego paragrafu. Tymczasem - zgodnie z zasadami przyjętymi w PO Ryby 2007-2013 - do otrzymania dofinansowania i realizacji operacji wystarczy realizacja jednego zakresu przewidzianego w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę Samorząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o przyznanie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że w skardze zakwestionowano czynność Samorządu Województwa z dnia [...] r., czyli pismo: "Informacja o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa", tymczasem - zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego - w przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi, warunkiem obligatoryjnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wystąpienie z takim wezwaniem do organu. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego winno więc podlegać pismo z dnia [...] r. o numerze [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej, podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Rybactwa M. K. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wskazał, że wobec braku definicji legalnej sformułowania "izba pamięci" w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz w rozporządzeniu wykonawczym, dyrektywy językowe nakazują poszukać znaczenia interpretowanego zwrotu w innych aktach regulujących przedmiotową materię a następnie w języku prawniczym. W związku z tym, że definicji takiej nie ma również w innych aktach prawnych (np. w ustawie z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach czy ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), jak również w języku prawniczym, dlatego zasadne jest odwołanie się do języka ogólnego. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN pod pojęciem "izba pamięci" rozumie się "pomieszczenie, w którym się przechowuje i udostępnia zwiedzającym pamiątki związane z jakimiś wydarzeniami historycznymi". Definicja taka nie pozwala więc na przyjęcie, aby rzeźbę-pomnik wraz z tablicami pamiątkowymi można było uznać za izbę pamięci. Organ zauważył też, że przyznana pomocy odmówiono z uwagi na niezgodność operacji z zakresem wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (tworzenie lub rozwój muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu zachowanie lub prezentowanie lokalnego rzemiosła, historii, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi). W informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do naruszenia prawa wskazano jednak również, że operacja nie wpisuje się także w zakresie z pkt 9 (promocja obszaru objętego LSROR.) W tym drugim zakresie uznano bowiem, że "promocja obszaru objętego LSROR" w PO RYBY 2007-2013 obejmuje tzw. "projekty miękkie" takie jak: szkolenia czy spotkania promocyjne, targi, festyny itp. i nie dotyczy wniosków związanych z dofinansowaniem budowy muzeów, izb pamięci itp. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej sprecyzował, że przedmiotem skargi jest informacja o odmowie przyznania pomocy finansowej zawarta w piśmie Samorządu Województwa z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W myśl ww. art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. nr 72, poz. 619 ze zm.): "W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy.". Natomiast w myśl ust. 5 tego artykułu, w przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga taka powinna być poprzedzona wezwaniem organu (instytucji zarządzającej) do usunięcia naruszenia prawa – w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. Ten warunek wniesienia skargi został przez Skarżącą zachowany. Mając zatem na względzie fakt nieprawidłowego pouczenia zawartego w odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz doprecyzowanie na rozprawie przez pełnomocnika Skarżącej przedmiotu skargi, brak było podstaw do jej odrzucenia. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego [...], zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania środków objętych programem operacyjnym, w tym związane z przyznawaniem pomocy - dla osi priorytetowej, o której mowa w art. 3 pkt 4 - wykonuje samorząd województwa, jako instytucja pośrednicząca, o której mowa w art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1198/2006. Wymieniona w art. 3 pkt 4 oś priorytetowa, to: "Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa", która obejmuje środki m.in. na (lit. a) "rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje w zakresie określonym w art. 44 ust. 1 lit. a-g, i oraz j rozporządzenia nr 1198/2006". Stosownie do art. 9 pkt 2 i 3 tejże ustawy, w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana: "na wniosek o dofinansowanie" (pkt 2) oraz "jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19" - tj. w wymienionych w art. 1 pkt 1 rozporządzeniach unijnych, a także w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 19 omawianej ustawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 177, poz. 1371 ze zm.), oś ta obejmuje m.in. środki na (pkt 1) rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje polegające na (lit. a): "wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa". W myśl § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, pomoc finansowa, o której mowa w § 1, jest przyznawana na realizację operacji, która: a) jest zgodna z lokalną strategią rozwoju obszarów rybackich, zwaną dalej "LSROR", [...], d) spełnia inne warunki określone w rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia: "Pomoc na realizację operacji polegającej na wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa obejmuje m.in.: "8) tworzenie lub rozwój muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu zachowanie lub prezentowanie lokalnego rzemiosła, historii, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi, lub 9) promocję obszaru objętego LSROR". W myśl ust. 2 tego paragrafu, pomoc na realizację operacji polegającej na wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa przyznaje się w formie zwrotu kosztów kwalifikowalnych w wysokości do 85 % tych kosztów. Odnosząc taki stan prawny do złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o dofinansowanie projektu nazwanego: "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa, a także promocja obszaru objętego LSROR poprzez stworzenie izby pamięci rybaków tradycji zawodu rybaka oraz tragicznych wypadków na morzu", zauważyć należy, że zamierzenie to polegać miało na postawieniu rzeźby pt. "Oczekiwanie" wraz z tablicami upamiętniającymi rybaków, którzy tragicznie zginęli na morzu. Spółka określiła tą rzeźbę jako "izbę pamięci". Oceniając planowaną operację skarżącej Spółki, uznać należy, że zasadnie organ stwierdził, iż zamierzenie to nie wpisuje się w zakres "tworzenia muzeów, izb regionalnych, izb pamięci lub skansenów mających na celu prezentowanie lokalnego rzemiosła, sztuki i obyczajów, w szczególności związanych z tradycjami rybackimi" i dlatego brak było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, bowiem Spółka nie spełniła warunków określonych w ww. rozporządzeniu. Wprawdzie uzasadnienie odmowy przyznania pomocy jest bardzo lakoniczne a wskazana podstawa prawna odmowy (§ 4.1 ww. rozporządzenia) nie jest prawidłowa, to jednak te uchybienia formalne nie miały istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia (odmowę przyznania pomocy). Skoro bowiem wnioskodawca spełniać ma warunki określone w ustawie i w rozporządzeniu wykonawczym (o czym mowa w art. 9 pkt 2 i 3 ustawy), zatem pomoc może być przyznawana jedynie na projekty, które w pełni odpowiadają warunkom przewidzianym w tych przepisach, a w szczególności w § 3 rozporządzenia. Uznać więc należy, że planowane przez Spółkę "stworzenie izby pamięci rybaków tradycji zawodu rybaka oraz tragicznych wypadków na morzu", polegające na postawieniu rzeźby pt. "Oczekiwanie" wraz z tablicami upamiętniającymi rybaków, którzy tragicznie zginęli na morzu – w ramach operacji określonej przez Spółkę jako: "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa, a także promocja obszaru objętego LSROR" - nie spełniło warunków przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach. Niezależnie od nieprawidłowo określonej we wniosku operacji (promocja obszaru objętego LSROR jest bowiem jednym z dziesięciu celów – obok np. tworzenia muzeów, izb pamięci itp. - operacji polegającej na "Wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymania atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa"), niewątpliwie planowane zamierzenie nie mogło być zakwalifikowane do celów wskazanych w § 3 pkt 8 rozporządzenia (i tak określanych we wniosku) jako "stworzenie izby pamięci". Zauważyć przy tym należy, że już z takiej systematyki § 3 rozporządzenia wynika, że tworzenie muzeów czy izb pamięci nie jest traktowane przez prawodawcę jako "promocja obszaru objętego LSROR". Określenie "izba pamięci" nie zostało zdefiniowane w ww. ustawie i rozporządzeniu, zatem – jak prawidłowo wskazał organ w odpowiedzi na skargę – należało poszukać znaczenia interpretowanego zwrotu w innych aktach regulujących przedmiotową materię, a następnie w języku prawniczym. Ponieważ jednak definicji takiej nie ma również w innych aktach prawnych (np. w ustawie z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach czy w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), jak również w języku prawniczym, dlatego należało odwołać się do języka ogólnego i poszukiwać tej definicji w słownikach. Z definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN wynika, że "izba pamięci" oznacza: "pomieszczenie, w którym się przechowuje i udostępnia zwiedzającym pamiątki związane z jakimiś wydarzeniami historycznymi". Taka definicja nie pozwala zatem na uznanie, że planowana rzeźba (pomnik) wraz z tablicami pamiątkowymi stanowić może izbę pamięci. Wprawdzie Skarżąca wskazała w skardze na ewolucję zwrotu "izba pamięci" oraz na możliwość występowania izb pamięci np. w formie wirtualnej i z takim stanowiskiem należy się zgodzić, jednak stwierdzić należy, że Spółka inaczej określiła planowane przedsięwzięcie, którego zasadniczym elementem miała być ww. rzeźba i to właśnie planowane koszty realizacji tej rzeźby stanowiły w istocie całość kosztów przedsięwzięcia. We wniosku nie wskazywano na stworzenie wirtualnej izby pamięci i wnioskowane dofinansowanie nie było związane z takim przedsięwzięciem. Nie znajdując więc podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej narusza prawo, a zatem i do uwzględnienia skargi, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bowiem przepisy ww. ustawy (vide: art. 200) nie przewidują takiej możliwości w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.