I SA/Sz 885/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marian Jaździński Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. z a s ą d z a od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z.W. z dnia 30 czerwca 2004 r. o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, odmówił wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości [...], która potrącana będzie z płatności pomocy, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 33 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionych na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że odmowa przyznania płatności na rok 2004 nastąpiła ze względu na zamierzone niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu oraz zamierzone niezgodności pomiędzy zadeklarowaną rośliną uprawną, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej wynosiła bowiem 27,82 ha, zaś w wyniku kontroli ustalono, jako kwalifikującą się do dopłat, powierzchnię 10,01 ha. Powierzchnia deklarowana we wniosku została zatem zawyżona o 177,92 % w stosunku do powierzchni stwierdzonej, uznał ten organ. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, jak też decyzją ww. organu odmawiającą przyznania płatności na 2004 r. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), Z.W. w dniu 18 maja 2005 r. wniósł jedno wspólne odwołanie od tych decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym podniósł, iż: 1) zgodnie z przepisami kpa decyzja powinna zostać wydana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty przeprowadzenia kontroli, 2) nie został powiadomiony o terminie kontroli na miejscu oraz, że kontrola została przeprowadzona pod jego nieobecność, 3) kontrola gospodarstwa została przeprowadzona po terminie agrotechnicznym, w rozumieniu prawnym, tj. w miesiącu wrześniu, stąd też nie daje ona podstaw do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi utrzymywania łąk i pastwisk w dobrej kulturze rolnej, skoro koszenie lub wypasanie miało miejsce w miesiącu maju, tak więc występowanie chwastów we wrześniu nie może być podstawą do dyskwalifikacji, 4) w protokole z czynności kontrolnych, w tabeli oznaczonej jako "Przestrzeganie warunków dobrej kultury rolnej" nie wypełniono rubryki podsumowującej tabelę: "Powierzchnia, na której celowo nie spełnia wszystkich warunków przestrzegania dobrej kultury rolnej", a w kolumnie "Spełniony lub nie dotyczy" nie wybrano właściwej odpowiedzi oraz nie wypełniono pozostałych kolumn tabeli, 5) działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa są od siebie znacznie oddalone, trudno dokonać rzetelnej kontroli, pomiaru działek, ustalenia granic i położenia w terenie, w ciągu jednego dnia, dlatego powierzchnię znacznej części działek mierzono łącznie, 6) we wniosku nie zawyżono powierzchni, gdyż powierzchnia zadeklarowana do płatności była mniejsza niż wynikało to z wypisu z rejestru gruntów, 7) otrzymanie wniosku na dopłaty na 2005 r. potraktował jako zapowiedź otrzymania pozytywnej decyzji o przyznaniu płatności na rok 2004. W wyniku rozpoznania odwołania Z.W., Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z dnia 12 grudnia 2001r.), Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do roku 2004 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Polski (Dz. Urz. WE L 328 z dnia 17 grudnia 2003 r.), Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 118/2004 z dnia 23 stycznia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 17 z dnia 24 stycznia 2004 r.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że – zgodnie z przepisami wskazanych wyżej rozporządzeń – w przypadku, gdy różnica pomiędzy zadeklarowanym, a rzeczywistym polem powierzchni jest większa od 50%, to wnioskodawca nie otrzymuje pomocy w danym roku kalendarzowym oraz będzie wyłączony ponownie z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy pomiędzy zgłoszonym, a ustalonym polem powierzchni i, że kwota ta będzie potrącana z płatności pomocowych, do których wnioskodawca jest uprawniony na przestrzeni 3 lat kalendarzowych po roku kalendarzowym, w którym poczyniono te ustalenia. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji, organ odwoławczy ustosunkował się kolejno do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując w szczególności, że nie doszło do uchybienia terminu do wydania decyzji, ponieważ termin ten w sprawach płatności obszarowych określają przepisy szczególne, które wyłączają w tym zakresie przepisy kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w związku z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199, płatności dokonuje się raz w roku w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. Odnosząc się do się do zarzutu niepowiadomienia wnioskodawcy o terminie przeprowadzenia kontroli na miejscu organ wyjaśnił, że art. 17 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419 stanowi, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. A, z wyjaśnień udzielonych przez kontrolerów wynika, że podejmowano próby telefonicznego skontaktowania się z odwołującym, które jednak okazały się bezskuteczne. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut przeprowadzenia kontroli po terminie, gdyż w przepisach prawa krajowego i prawa Wspólnot Europejskich brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących terminu przeprowadzenia kontroli gospodarstwa. Ponadto, rolnik we wniosku o przyznanie płatności zobowiązał się do udostępniania osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego (bez ograniczeń terminowych), a także okazania wszystkich niezbędnych dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Kontrola potwierdziła, że problemem nie było zbyt wczesne koszenie łąk w stosunku do terminu kontroli, ale ewidentne nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej oraz brak deklarowanej uprawy na części działek rolnych, bowiem na działkach rolnych deklarowanych jako łąki i pastwiska podczas kontroli stwierdzono: "B", "N", "MM", "LL", "EE" - wieloletnie chwasty, "B", "MM", "LL" - siewki drzew, "MM" - zakrzaczenia, "B" i "CC" - drzewa, "CC" - skład materiałów budowlanych, "M", "I", "J", "U" - las. Zaś istniejący stan gruntów deklarowanych do przyznania płatności, dokumentują fotografie wykonane w dniu kontroli. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewypełnienia wszystkich rubryk w tabeli oznaczonej jako "Przestrzeganie warunków dobrej kultury rolnej", organ ten wyjaśnił, że tabelę wypełniono zgodnie z obowiązującymi zasadami. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji ustosunkował się do zarzutu przeprowadzenia kontroli w zbyt krótkim czasie i wskazał, że kontrolujący posiadają dostęp do komputerowej bazy danych, zabierają w teren wydruki załączników graficznych z działkami rolnymi wytypowanymi do kontroli, przygotowane automatycznie w systemie informatycznym, ponadto wyposażeni są w odpowiednie środki i sprzęt do przeprowadzenia kontroli. Organ wyjaśnił, że powierzchnie sąsiadujących działek mierzono łącznie tylko w przypadku braku widocznych granic działek w terenie. Jako przykład może służyć pomiar powierzchni działek "BB"; "GH" i "KK", gdzie zmierzona powierzchnia kompleksu działek wyniosła 2,40 ha, a we wniosku deklarowano 2,56 ha. Powierzchnię działek "BB"; "GH" przyjęto zgodnie z deklaracją we wniosku, natomiast powierzchnię działki "KK" zmniejszono o 0,16 ha (z 0,27 ha do 0,11 ha), o różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną (2,56 - 2,40 = 0,16 ha). Dalej, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Z.W. co do niezasadności podnoszonego wobec niego zarzutu zawyżenia powierzchni, z uwagi na fakt, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku (27,82 ha) była mniejsza od całkowitej powierzchni gospodarstwa (31,29 ha), co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Organ wskazał, że kontrolujący weryfikują dane z wniosku o przyznanie płatności, a nie dane z rejestru gruntów. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej wynosiła 27,82 ha, natomiast w wyniku kontroli ustalono powierzchnię 10,01 ha, jako kwalifikująca się do przyznania dopłat, a pozostała powierzchnia gospodarstwa nie kwalifikowała się do uzyskania płatności. Ustosunkowując się do kwestii potraktowania przez odwołującego się rolnika otrzymanie wniosku na 2005 r. jako zapowiedzi uzyskania pozytywnej decyzji o przyznaniu płatności na 2004 r., organ II instancji wyjaśnił, że nie występuje związek pomiędzy wydaniem decyzji na rok bieżący i składaniem wniosku o przyznanie płatności na lata następne. Składanie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest dobrowolne, a odwołujący się we wniosku własnoręcznym podpisem poświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz skutki składania fałszywych oświadczeń. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodziły żadne wątpliwości, co do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji przez organ I instancji i, jakkolwiek, decyzja tego organu zawiera wadliwy zapis o karach pieniężnych, to jednak są one tożsame z system redukcji, zniżek i wyłączeń przewidzianych w przepisach Wspólnot Europejskich. Ponadto, organ odwoławczy, odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r. o sygn. akt III SA 730/85, stwierdził, że "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie..." Powyższą decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z.W. zaskarżył skargą z dnia 14 listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 18 maja 2005 r. oraz dołączył str. 7 z broszury informacyjnej, w której zakreślono zapis "Trwałe użytki zielone koszone lub wypasane przynajmniej raz w roku", oraz wyróżniono zdanie "Stan dobrej kultury rolnej określa się wizualnie w odniesieniu do oświadczenia wnioskodawcy złożonego na wniosku o przyznanie płatności". Ponadto, w uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty mające przemawiać za tym, iż organy wadliwie zarzuciły mu celowe uchybienie kulturze rolnej, a zastosowane przez nie kryteria oceny wynikały z nadgorliwej i przesadnej interpretacji warunku jednego pokosu i wypasu. Według skarżącego, także doręczenie mu przez organ I instancji decyzji na 6 dni przed upływem terminu do składania wniosków o dopłaty na następny rok kalendarzowy, stanowi o rażącym nieprzestrzeganiu terminów i skutkowało tym, że nie złożył on wniosków o dopłaty na rok 2005. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i jednocześnie dołączył do odpowiedzi dokumentację fotograficzną obejmującą 11 zdjęć łąk i pastwisk. Ponadto, organ ten podniósł, że dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż na kontrolowanych gruntach brak jest śladów wypasania zwierząt i użytkowania kośnego w 2004 r., co wskazuje, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2004 r., jak też na dzień 30 czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i, nie będąc przy tym związany – na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – granicami skargi, uznał, że wydana ona została z naruszenie przepisów postępowania oraz, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona tylko w przypadku, gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (art. 138 kpa). Wskazanym wyżej wymogom organ odwoławczy nie sprostał, gdyż udzielił tylko niejako odpowiedzi na odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem rozważań i ocen, które zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie. Ani w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę organ II instancji, poza powołaniem nazwy aktów prawnych i bez wskazania konkretnych przepisów, nie przytoczył normy prawnej, która zezwoliła organowi I instancji na nałożenie na skarżącego sankcji pieniężnych w łącznej kwocie [...]. Ponadto, zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają sposobu wyliczenia sankcji pieniężnych, co uniemożliwia Sądowi jakąkolwiek kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tej części. Także, załączenie przez organ odwoławczy dopiero do odpowiedzi na skargę dokumentacji fotograficznej obejmującej 11 zdjęć łąk i pastwisk, zamiast załączenie jej do dokumentacji z kontroli, celem umożliwienia rolnikowi ustosunkowania się do tak zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi o naruszeniu zasady wyrażonej w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującej organy administracji publicznej do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Także ustalenie przyjęte w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, iż z wyjaśnień udzielonych przez kontrolerów wynika, że podejmowano próby telefonicznego skontaktowania się z odwołującym, które jednak okazały się bezskuteczne, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w karcie oznaczonej symbolem P-8/36 (k-69 akt administracyjnych) kontrolujący w rubryce o treści: "Powiadomiono producenta rolnego o kontroli" wpisano wyraz "NIE", zaś pozostałe rubryki o treści: "Sposób powiadomienia, Data powiadomienia, Powiadomiona osoba" wypełniono poprzez wstawienie kresek. Tak więc, powyższe ustalenie przekracza granice swobodnej oceny dowodów, do której uprawnione są organy na mocy przepisu art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał również, że wydana ona została z naruszeniem kolejnych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś z naruszeniem przepisów określonych w art. art. 7, 77 § 1 i, ponownie, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie bowiem sprawy w ww. zakresie stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, nierozpatrzenie sprawy na podstawie wszystkich przepisów prawa, które w tej sprawie znajdują zastosowanie, stanowi naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie zachodzi tego rodzaju sytuacja. Skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił, że nie został powiadomiony o terminie kontroli na miejscu oraz, że kontrola została przeprowadzona pod jego nieobecność. Tak sformułowane zarzuty obligowały organ II instancji do wyjaśnienia i ustosunkowania się do obu tych zarzutów. Tymczasem, organ ten, powołując się na unormowanie art. 17 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r.), stanowiącego, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony, powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin, stwierdził, że z wyjaśnień udzielonych przez kontrolujących wynika, iż podejmowano próby telefonicznego skontaktowania się ze Z.W., które jednak okazały się bezskuteczne. Przedstawiony wyżej sposób odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżącego nie wyjaśnia podstawowej dla prawidłowego i zupełnego rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. czy w sprawie tej kontrolujący umożliwili skarżącemu udział w kontroli przeprowadzonej na miejscu w jego gospodarstwie rolnym oraz, czy poinformowanie skarżącego o fakcie przeprowadzania kontroli było konieczne dla uznania kontroli za przeprowadzoną zgodnie z przepisami tę kwestię regulującymi, bowiem ta kwestia – według składu orzekającego w sprawie – ma decydujący wpływ na ocenę legalności przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz, w konsekwencji, na ocenę legalności decyzji o pozbawieniu skarżącego dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. oraz legalności nałożenia na niego sankcji pieniężnych w łącznej kwocie [...]. Powołany wyżej przez organ odwoławczy przepis art. 17 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 reguluje kwestię powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, stanowiąc, iż kontroli nie zapowiada się, a wcześniejsze powiadomienie ograniczone jest do absolutnego minimum i nie powinno przekraczać 48 godzin. Jednak ten przepis nie reguluje kwestii obecności, ani udziału rolnika podczas kontroli przeprowadzanej na miejscu. Tę kwestię ww. akcie prawnym wspólnotowym szczątkowo tylko regulują przepisy art. 20 oraz dalsze, jak też wstępne zasady określone w tym akcie prawnym m.in. w pkt 23, natomiast szczegółowe uregulowanie kwestii kontroli na miejscu zawierają przepisy prawa krajowego określone w art. 6 ust. ust. 1-10 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Z treści tych przepisów wynika, że przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie (ust. 5) oraz, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego, 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli, 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów (ust. 6), jak też, że osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół (ust. 7), który to protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany (ust. 8), a w przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany, protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany (ust. 9). Jak z przedstawionego unormowania wynika, kwestia obecności i udziału rolnika podczas kontroli gospodarstwa na miejscu jest szczegółowo uregulowana i ma podstawowe znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny, czy kontrola taka została przeprowadzona zgodnie prawem, a co, w konsekwencji, także decyduje o możliwości pozbawienia rolnika dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenia na niego sankcji pieniężnych. W przypadku bowiem uznania, że kontrola na miejscu została przeprowadzenia niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa krajowego, niemożliwe byłoby wydanie decyzji o pozbawieniu go tych dopłat i nałożeniu sankcji pieniężnych. W tej sytuacji, wobec niewyjaśnienia przez organy obu instancji podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ww. kwestii, jak też z powodu naruszenia wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należało zaskarżoną decyzję jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić i zobowiązać te organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz wydania decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 kpa. Dopiero bowiem, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym tę kwestię, możliwe będzie właściwe i zupełne wyjaśnienie sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy, a o niewykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 152 ustawy.