I SA/Sz 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P K na upomnienie Burmistrza z dnia [...] r. nr Up [...] wzywające do uregulowania opłaty targowej p o s t a n a w i a: 1) 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę [...] zł (słownie zł: [...]) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] (doręczonym 9 listopada 2012 r.) Burmistrz Miasta wezwał P K do uregulowania opłaty targowej za okres od [...]r. do [...] r. w łącznej kwocie [...]zł. Upomnienie to wydane zostało w oparciu o art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a.") i zawierało informację, że w przypadku nieuregulowania przedmiotowej należności w terminie 7 dni wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia ww. należności w trybie egzekucji administracyjnej. W dniu 17 listopada 2012 r. zobowiązany wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz w piśmie z dnia [...]r. (doręczone 14 grudnia 2012 r.) poinformował, że upomnienie zostało wystawione zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., a zobowiązanie z tytułu opłaty targowej powstaje z mocy prawa, z dniem dokonywania sprzedaży na targowisku. Pismem z dnia [...]r. P K złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem Burmistrza, skargę na opisane wyżej upomnienie z dnia [...]r. Skarżący zarzuca w obszernym uzasadnieniu skargi, między innymi, że wydanie upomnienia nie posiada umocowania w uprzedniej decyzji podatkowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności upomnienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres ten został całościowo unormowany w art. 3 § 2, art. 3 § 3 oraz w art. 4 p.p.s.a i obejmuje między innymi skargi na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie w realiach rozpoznawanej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy na upomnienie wydane na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w szczególności, czy upomnienie to jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żadne inne przypadki wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie mogą być bowiem tutaj rozpatrywane. Skarżący wywodził w skardze, że jego skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowiska skarżącego nie można podzielić. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Nie można zgodzić się z twierdzeniem trony, że charakter władczy upomnienia wynika z braku umocowania upomnienia w uprzedniej decyzji . Stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna zostaje wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zdaniem Sądu, charakter prawny upomnienia sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem rozstrzygnięciem władczym o sytuacji prawnej zobowiązanego, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków, które już istnieją bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 do sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym Tymczasem upomnienie, jak już wskazano wyżej, poprzedza wszczęcie tego postępowania. Analiza powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że wezwanie do uiszczenia opłaty targowej, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma waloru aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2392/10, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone przez P K upomnienie z dnia [...]r., nie daje zatem podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też skarga, jako niedopuszczalna z tej przyczyny, podlega odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.