I SA/Sz 922/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 25 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary administracyjnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 października 2019 r. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa w przedmiocie kary administracyjnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego. Z dołączonych przez organ do odpowiedzi na skargę dokumentów, wynika, że w dniu 21 grudnia 2018 r. Gmina zawarła z Zarządem Województwa umowę o przyznaniu pomocy nr [...] w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" tytuł operacji "Przebudowa drogi gminnej w J. w G. P. - II etap". Pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. w wyniku oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr [...] w sprawie robót budowlanych którego przedmiotem była "Przebudowa drogi gminnej w J. na odcinku od drogi powiatowej do torów kolejowych" w ramach ww. operacji, organ poinformował Gminę o pozytywnej ocenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W treści pisma wskazano, że w ocenianym postępowaniu (przetarg nieograniczony) stwierdzono naruszenie ustawy art. 41 pkt 7a ustawy Prawo zamówień publicznych, które skutkuje nałożeniem kary administracyjnej zgodnie z zapisami umowy przyznania pomocy. Nałożona kara wynikała z pozycji 9 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie wyboru wykonawców zadań ujętych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji oraz warunków dokonywania zmniejszeń kwot pomocy oraz pomocy technicznej (Dz. U. z 20 lutego 2019 r., poz. 396) – dalej: "rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r." skutkująca karą administracyjną w wysokości 5%. W pouczeniu pisma poinformowano Gminę, że zgodnie z § 18 ust. 1 ww. umowy Beneficjentowi przysługuje prawo do wniesienia prośby wraz z uzasadnieniem o ponowną ocenę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Gmina wniosła o ponowną ocenę postępowania o udzielnie zamówienia publicznego i anulowanie kary administracyjnej. Zaskarżonym przedmiotową skargą pismem z dnia 25 września 2019 r. organ poinformował Gminę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie. Organ podzielił dotychczasowe stanowisko, że Gmina dopuściła się naruszenia art. 41 pkt 7a ustawy Prawo zamówień publicznych, co skutkowało naliczeniem ww. kary w wysokości 5%. W pouczeniu poinformowano Gminę, że zgodnie z § 19 ust. 10 ww. umowy, rozstrzygnięcie ewentualnego sporu pomiędzy Samorządem Województwa Z. a Beneficjentem następuje na drodze sądowej tj. przed właściwym sądem powszechnym dla siedziby Samorządu Województwa Z.. W skardze na powyższe Gmina wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dla umowy nr [...] zawartej w ramach PROW na lata 2014-2020 w zakresie ponownej oceny postępowania o udzielnie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego dla operacji w ramach ww. działania, na skutek czego na skarżącą nałożono karę administracyjną w wysokości 5% tj. w kwocie [...]zł. W treści skargi, skarżąca wskazała, że pomimo pouczenia zawartego w piśmie z dnia 25 września 2019 r., iż ewentualny spór na tle powstałej sprawy podlega właściwości sądu powszechnego, skarżąca z daleko idącej ostrożności, prezentując stanowisko, że zaskarżona czynność należy do czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.". W ocenie Gminy czynność polegająca na odmowie zmiany stanowiska w zakresie nałożenia przedmiotowej kary administracyjnej w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r. mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konkretyzuje bowiem normę prawa powszechnie obowiązującego tj. § 12 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia niezgodności, o której mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, w odniesieniu do beneficjenta, o którym mowa w art. 43a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, do obliczenia wysokości zmniejszenia z tytułu tej niezgodności, w przypadku gdy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie wysokości kosztów kwalifikowalnych poniesionych z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, stosuje się wskaźniki procentowe przypisane do poszczególnych niezgodności określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej odrzucenie bowiem przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ wskazał, że pismo z dnia 25 września 2019 r. nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a realizacją obowiązków wynikających z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącą i organem. Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 umowy, beneficjentowi przysługuje jednorazowe prawo do wniesienia do Zarządu Województwa prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z uzasadnieniem w zakresie rozstrzygnięcia Zarządu Województwa dotyczącego oceny wniosku o płatność, różnicy między wnioskowaną kwotą pomocy a kwotą środków zatwierdzonych do wypłaty, odmowy wypłaty całości albo części pomocy, zaistnienia przesłanek do wypowiedzenia umowy, oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w terminie 21 dni od dnia doręczenia beneficjentowi pisma o danym rozstrzygnięciu. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa, na co organ odpowiedział w zaskarżonym piśmie z dnia 25 października 2019 r. Co istotne także same strony umowy - zgodnie z § 19 ust. 10 umowy - określiły, że wszystkie spory pomiędzy Zarządem Województwa, a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Województwa. Organ wskazał, że nałożona na skarżącą kara (której ostateczna wysokość określona zostanie po ustaleniu kwoty przypadającej skarżącej do wypłaty - w związku z realizacją operacji objętej umową) pomniejszy kwotę należną do wypłaty. W takiej sytuacji - środkiem ochrony prawnej skarżącej, która nie zgadza się z częściową wypłatą dofinansowania, u podstaw której legło nałożenie kary administracyjnej - jest powództwo skierowane do sądu powszechnego. Powyższe uzasadnia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. OSK 247/04). Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wskazano w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie (czynność) nie stanowi decyzji administracyjnej bądź postanowienia o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a., ani też nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że działania władcze organu administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć niekwestionowane podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej (por. uchwała NSA z 27 października 2010 r., sygn.. akt II GPS 2/14). Badając podstawy swej kognicji Sąd musiał ocenić charakter prawny zaskarżonej czynności, która jak wynika z treści skargi związana była z nałożeniem kary administracyjnej w związku z oceną postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Oceniane przez organ postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, związane jest natomiast z zawartą przez Gminę oraz Zarząd Województwa umową o przyznanie pomocy dla operacji w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" tytuł operacji "Przebudowa drogi gminnej w J. w G. P. - II etap". Z treści zawartej między stronami umowy wynika, że przyznana w sprawie pomoc finansowa na realizację operacji z publicznych środków krajowych i unijnych polega na refundacji części lub całości kosztów kwalifikowalnych operacji, albo refundacji części kosztów kwalifikowalnych operacji, ze środków EFRROW, w przypadku jednostek sektora finansów publicznych, poniesionych i opłaconych przez Beneficjenta w wysokości oraz zgodnie z warunkami określonymi w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 772 ze zm.), umowie oraz przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 43a ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2018 r., poz. 627 ze zm.) – dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" w przypadku pomocy oraz pomocy technicznej, które są przyznawane w formie refundacji kosztów kwalifikowalnych, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej oraz beneficjent są obowiązani do ponoszenia tych kosztów w wyniku wyboru wykonawców poszczególnych zadań ujętych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji z zachowaniem konkurencyjnego trybu ich wyboru, na podstawie umowy zawartej z wybranym wykonawcą, zgodnej z ofertą złożoną przez tego wykonawcę. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 43a ust. 6 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 14 lutego 2018 r. określił szczegółowe: 1) warunki i tryb konkurencyjnego wyboru wykonawców poszczególnych zadań ujętych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, w tym szczegółowe wymagania dotyczące zapytania ofertowego, mając na względzie zapewnienie stosowania przy tym wyborze zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości; 1a) warunki wyboru wykonawcy danego zadania ujętego w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, w przypadku braku możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty, mając na względzie przyczyny, które stanowią obiektywną przeszkodę w dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty; 2) warunki dokonywania zmniejszeń kwot pomocy oraz pomocy technicznej, o których mowa w art. 64 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, w tym sposób ustalania wysokości tych zmniejszeń, w przypadku stwierdzenia niezgodności dotyczącej stosowania trybu, o którym mowa w pkt 1, albo stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, mając na względzie kryteria określone w art. 64 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013. Należy wskazać, że w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 549) zostały przewidziane kary administracyjne. Zgodnie z art. 63 ww. rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W przypadku nieprzestrzegania krajowych lub unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych część pomocy, która nie jest wypłacana lub która ma zostać zwrócona, jest określana w zależności od powagi nieprzestrzegania przepisów oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ma to wpływ na zgodność z prawem i prawidłowość transakcji jedynie do wysokości części pomocy, która nie jest wypłacana lub która ma zostać zwrócona. Zgodnie z art. 64 ust. 4 ww. rozporządzenia nr 1306/2013 kary administracyjne mogą przybrać jedną z następujących form: a)zmniejszenia kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodności, lub w związku z kolejnymi wnioskami; jednakże w odniesieniu do wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości zawieszenia wsparcia w przypadku gdy można oczekiwać od beneficjenta, że w rozsądnym czasie zajmie się niezgodnością; b)wypłaty kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność; c)zawieszenia lub wycofania zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia; d)wykluczenia z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy lub środku wsparcia lub z innego odnośnego środka bądź korzystania z nich. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kary administracyjne polegające w istocie na zmniejszeniu kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty tj. kary o których mowa w art. 64 ust. 4 pkt a ww. rozporządzenia nr 1306/2013 zostały uregulowane w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 lutego 2018 r., w przypadku stwierdzenia niezgodności polegającej na poniesieniu kosztów kwalifikowalnych z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych albo określających konkurencyjny tryb wyboru wykonawcy danego zadania ujętego w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji - pomoc przysługuje w wysokości zmniejszonej o kwotę odpowiadającą kwocie pomocy, która przysługiwałaby na refundację kosztów kwalifikowalnych poniesionych z naruszeniem tych przepisów. Wymiar nałożonej kary administracyjnej w wysokości 5% wynikał z pozycji 9 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. Nałożona przez organ kara administracyjna jest zatem kwotą o którą pomniejszono przyznaną beneficjentowi pomoc, przy czym pomniejszenie to nie jest dokonywane w formie aktu lub czynności objętej dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1, 2 lub 4 p.p.s.a. Nałożenie przedmiotowej kary administracyjnej w odróżnieniu od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie rodzi bowiem bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Dokonanie pomniejszenia płatności (nałożenie kary administracyjnej) należy odróżnić od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a w konsekwencji zobowiązania do ich zwrotu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Reasumując, do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się niewątpliwe tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Jednakże, określenie kwoty kary administracyjnej polegającej w tym przypadku na zmniejszeniu kwoty pomocy, stanowiącej konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie odbywa się na etapie realizacji umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy stronami. Należy podkreślić, że zgodnie z ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz wydanego na jej podstawie ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r., wyłanianie projektów do dofinansowania odbywa się w trybie konkursowym i ma cechy stosunku administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy zarząd województwa wyznacza niezwłocznie podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, termin zawarcia umowy, nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Prawną podstawę dofinansowania stanowi zatem umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem pomocy. Umowa o dofinansowanie ma charakter umowy adhezyjnej. Sposób jej zawarcia i jej treść zostały w dużej mierze zdeterminowane przez przepisy obowiązującego prawa co powoduje, że beneficjent ma niewielkie możliwości negocjowania jej warunków i wpływania na jej treść. Umowę o przyznaniu płatności zawiera się przy tym na formularzu opracowanym przez agencję płatniczą. Analiza treści obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie, wynikających m.in. z art. 36 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz z § 27 ww. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. wskazuje jednoznacznie, że wszystkie istotne elementy relacji jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Wskazać zatem można na dualistyczny, cywilno – administracyjny charakter umowy o dofinansowanie. Już choćby z samej nazwy wynika istotność elementów cywilnoprawnych, determinujących określenie praw i obowiązków jej stron. Podstawowym świadczeniem instytucji zarządzającej, jako strony tej umowy, jest wypłacenie beneficjentowi dofinansowania, po spełnieniu przez beneficjenta przewidzianych w tej umowie warunków (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w S. z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa [...]). Należy zaznaczyć, że ocena postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w związku z którą nałożono na skarżącą karę administracyjną, została przeprowadzona przez organ na podstawie § 6 umowy. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 15 umowy w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzenia oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o której mowa w § 6, Zarząd Województwa stwierdzi, że Beneficjent naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, na etapie wniosku o płatność zostanie zastosowane zmniejszenie kwoty pomocy zgodnie z zasadami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r. i załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 16. Stosownie do treści § 19 ust. 1 umowy, Beneficjentowi przysługuje jednorazowe prawo do wniesienia do Zarządu Województwa prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z uzasadnieniem w zakresie rozstrzygnięcia Zarządu Województwa dotyczącego: oceny wniosku o płatność, różnicy między wnioskowaną kwotą pomocy a kwotą środków zatwierdzonych do wypłaty, odmowy wypłaty całości albo części pomocy, zaistnienia przesłanek do wypowiedzenia umowy, oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w terminie 21 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi pisma o danym rozstrzygnięciu. Jedocześnie zgodnie z § 19 ust. 10 umowy wszystkie spory wynikające z realizacji umowny poddane zostały rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy według siedziby Województwa. W załącznikach nr 3 do umowy opisano natomiast szczegółowo kary administracyjne za naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych dla postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Treść powyższego załącznika powołuje się na zapisy ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2018 r. Reasumując, spór pomiędzy stronami na obecnym etapie odnosi się zatem w istocie do tego czy beneficjent spełnił warunki do wypłaty pełnej kwoty pomocy określonej w umowie. Spory w tym zakresie rozpoznawane są nie na drodze postępowania administracyjnego lecz przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 p.p.s.a., to skargę Gminy należało odrzucić. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.